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1、东莞转型与行政体制改革 徐剑铖 2008020164一、 背景：“创新早死，不创新等死”，东莞今天正处于这种尴尬境地。自从金融海啸以来，东莞始终处在公众密切关注的中心。人们最关注的问题可能是，到目前为止东莞到底倒闭了多少企业？东莞的经济是不是整体受到重创？东莞如何走出目前的困境？面对不确定的转型效果，是否需要放手一搏？东莞市市长李毓全公开表示，东莞并不存在企业倒闭潮。去年1至10月，东莞累计有7149家企业关停或外迁，绝大多数都是合同资金百万美元以下的企业。其中，关停的企业是689家(80多家因租约到期而关停)，都是传统的劳动密集型企业。 迈科科技有限公司董事长李中延认为：“综合考虑统计口径等
2、各种因素，倒闭的企业我们可以估算为1500多家，平均到各个镇，每个镇有50多家已经不得了了。大朗镇大约共有1700家企业，整体受到的影响不大，我估计大约也就一二十家。如果东莞真的像外界风传的那样倒闭了6000多家，那是什么概念？每个镇倒闭了200多家。这是不可能的事情。”尽管统计数字扑朔迷离，但东莞的经济出了问题，这已是不争的事实。二、 案例正文：“就制鞋业而言，东莞确实受到较大影响。我们估计，2007年7月到2010年6月，整个行业的情况是，30%左右的企业会倒闭，50%的企业在盈亏之间摇摆，10%15%的企业日子比之前更好过。”亚洲鞋业协会秘书长、亚洲鞋业杂志主编李鹏对记者表示。李鹏199
3、5年就在东莞涉足鞋业，见证了东莞鞋业的兴起、鼎盛和下行。李中延认为，东莞的底子比较厚，民营企业比较低调，净资产比较优良，东莞的某些劳动密集型企业可能受影响较大，但东莞企业整体不会受到重创。有分析人士也认为，目前的企业倒闭潮不至于撼动东莞的产业基础，因为在东莞经济中举足轻重的电子产业集群仍然稳定。在倒闭的企业里面，李中延认为情况比较复杂，需要进一步分析：“这里有几类。一部分可能并不是亏在主业上，而是亏在其他方面，比如房地产或者有色金属期货，而这两个行业在过去的一两年内波动很大，所以他们的经营容易出现问题，甚至破产。“还有一部分是港台企业。东莞开放比较早，1985年前后港台企业家来到大陆，大约40
4、岁左右。现在20多年过去了，他们快70岁了，企业也不大也不小，往往有10002000人。人老了，不愿再干下去。平时大都在港台生活，一个月或者两个月过来一次；他们的第二代现在30多岁了，大都在国外生活和工作，他们都不愿意来大陆继承打理这些产业。这样一来，开工厂不赚钱，遇到金融风暴关闭就算了呗，反正对老板也无所谓，他们在早几年已经赚了很多钱。这样的企业在倒闭的企业里面大约占30%以上。”在诸多倒闭的企业里面，不容忽视的是民营企业。这类企业大多以初级的代工为主，自身抵抗风险能力比较弱，在遇到经济环境动荡时容易遭遇危机。“每个企业面临的情况都不一样，遭遇不一样，有的企业本来只是有些小病，还可以克服升级
5、，而有些企业早就患了癌症，在金融危机这个冬天来临时，被冻死了。不少企业亏就亏在自身的管理上，管理能力好的企业，其抵抗力要强一些。”东莞二发毛绒有限公司董事长、香港太平绅士陈熹说，“因此，企业无论在哪个层次上，无论是代工、贴牌还是自主研发，都要在管理上下功夫。这样转型或升级才会变成自然而然的事情。”康达机电工程有限公司总裁颜晓英对未来也比较乐观，她的企业是东莞市政府扶持的56家后备上市公司之一：“我们公司是1998年成立的，近两三年进行了转型升级，从传统的机电产品加工贸易已经转型为新能源高科技企业，在产业链中拥有一定的自主知识产权和庞大的客户群体，使企业增强了抗击风险的能力。” 中山大学岭南学院
6、林江教授建议说：“面对全球金融海啸，企业首先要保持冷静，首先要弄清楚企业出现困难是源于什么，是金融海啸还是企业本身的治理结构不能适应形势的发展？转型毕竟是一个复杂的系统工程，不是一个简单的决定，而应该是经过慎重思考之后得出的结论。”在无法控制外部环境的时候，只有重视和苦练管理内功，才能提升自己的竞争力和适应能力。换句话说，这次危机对东莞经济来说，未必全是坏事。尽管危机可能会变成东莞经济升级的契机，但政府在这个时刻应该保持清晰的思路，虽不必过于乐观，但也不至于过于悲观。林江教授认为，目前各级政府出台了密集的政策，可能有些慌乱，“政府在目前的关键时候应该慎重从事，在病因不明的情况下，如果在同一个时
7、间出台太多的政策，一是企业的 身体机能可能承受不了，二是不同的药可能会相互抵消其影响，效果事倍功半。”三、 思考问题：1、 企业倒闭的原因多样，但在东莞经济的问题背后，关于东莞行政体制方面的问题又是什么呢？2、 面对这种局面，应该怎样解决行政体制方面的问题。 四、 研讨目标：学习行政体制概念，功能等基本理论，进一步加深对行政体制相关理论的理解和掌握，促进我国行政体制的改革。五、 相关理论：（一） 行政体制概念行政体制是一个宏观的但又有着具体和深刻内容的概念，它首先是一套涉及行政系统或政府系统而非立法或司法系统的体系和制度，而且它不仅包括各级政府自身内部的权力结构，也包括这些权力合理、有效运行的
8、一系列制度。我们认为，行政体制的概念可从广义和狭义两个方面来界定。狭义上的行政体制就是为了确保国家目的的实现而确立的，关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总称。而广义上的行政体制除了狭义的界定外，还包括为顺利实现这些制度所确立的目标的配套制度公务员制度、社会自治组织制度、公共财政制度等的总和。这里将主要讨论狭义上的行政体制，因为其所包含内容是整个行政体制运行的核心要素，是其他相关制度存在的基础性条件。当然，也不排除从广义上作一些探讨。（二） 行政体制的功能1、 促进市场经济的纵深发展我国经济体制改革是在生产力水平较低、工业化程度不高、技术水平落后等条件下进行，各级政府
9、在推进经济市场化过程中发挥了主导作用。政府在经济运行、市场监管中的调控能力，用政府调节和监管这只“有形的手”来弥补市场机制的缺陷。在宏观上，政府开始运用经济、法律等手段调节国民经济的运行，进行产业结构调整，实现经济增长方式的转变；在微观上，政府改革了对企业的管理模式，政企分开成为经济改革的重要内容。2、 回应利益多元化社会建构的需要在我国，多元化社会结构本身就是在政府主导下的改革而逐步形成，因而以政府职能、权力、运行规则等为主要内容的行政体制的价值也因为社会结构的变迁而日益彰显。实际上，经济改革带来的社会结构调整也是行政体制必须回应的重要方面。3、 服务公共行政的有效开展市场经济的深入发展、市
10、民社会的逐渐崛起和利益主体多元化的日益形成，加快了传统意义上的国家行政向公共行政转变的步伐。公共行政的有效开展，要求对公权力进行重新调整和配置，以发挥社会自治的力量、保障公众在社会事务管理中的参与权利；而这些也都依赖于行政体制发挥其基础性的作用，因为没有具体的制度基础，公共行政的有效运行只能成为空谈。灵活、高效、务实的行政体制将改革公权力的行使方式，积极引入符合现代市场经济规律和价值理念的管理和服务手段，促进社会各部门的合理分工和资源的有效配置，推进公共行政的顺利开展。4、 推进行政法治的发展 行政法治是现代法治建设的重要组成部分，它反映了经济社会发展对行政权力行使的全面要求，其核心的价值追求
11、在于依法行政、建设法治政府。在行政法治的推进过程中，合理的行政体制建构或行政实体制度建设具有基础性的地位。六、 案例分析 企业的倒闭原因多样，对于是什么造成了东莞目前的经济困难，人们也众说纷纭。但在这些背后，关于东莞行政体制方面的深层次矛盾却鲜有人提及，而正是东莞独特的行政区划结构蕴含的内在冲突，使东莞的产业结构出现了“小、散、乱”的格局，转型困难。作为地级市的东莞就直辖4个街道和28个镇，中间未设区。这种行政区划在全国仅有东莞、中山、三亚这三座城市采用。这种体制的好处，在东莞得风气之先、港台商人纷至沓来后被发挥到了极致，市、镇、村和组四轮马车在招商引资的过程中，开足马力，从而出现了“村村点火
12、，户户冒烟”的局面，如今东莞的32个镇街都步入了“全国综合实力千强镇排行榜”。通常，人们把这种体制下形成的经济模式称之为“诸侯经济”。中山大学岭南学院林江教授将其特点概括为行政体制集权、经济体制分权，其原因是东莞的镇街政府要为其辖区的居民提供公共服务，包括教育、医疗、社会治安等，而相关的费用支出主要来自于镇街财政而不是市级财政。因此，镇街的政府对于其辖区内的经济事务有很大的自主权和发言权。这种行政区划体制在东莞的早期发展中功莫大焉，但也蕴含着很多弊端，各个镇、村和组各自为政，缺少必要的统筹和规划，不可避免地造成了格局混乱和重复建设的现象。尤其到了今天，在东莞面临建设用地短缺和环境污染压力重大的
13、情况下，这种行政区划的缺陷已经到了非改不可的地步。早在2006年下半年，东莞市就成立了专题调研小组，加强对行政区划的研究。但两年多过去了，官方并未采取任何有实质性的举措。林江教授认为，这是东莞转型绕不过去的一个关键步骤：“东莞的镇街经济在经济景气程度较高，加工制造业还是处于全盛时期的时候，是没有问题，甚至还有体制上的优势，但是这种诸侯割据式的村镇管理体制的弱点也是很明显的，那就是没有产业的集中显示度，尤其是当我们强调发展现代服务业和现代产业的时候，需要一个相对集中的镇街来体现产业服务业对于制造业升级转型的支持，但是现有的镇街管理体制却不利于打造这样有现代产业集中度的镇街。”在现有的32个镇街之
14、间进行重组，减少行政单位的数量，解决政令不畅通的问题，从而节约行政成本，提高资源的利用效率，这是一种典型的“削藩”的思路，很多专家提出过类似的建议。“这种思路最大的特点是通过行政强制的手段集权，加强市委市政府的权力，降低镇政府的阻力，”东莞经济与城市发展研究会秘书长、东莞经济主编李智勇说，“假如把32个镇街简化为16个或者8个，那么究竟改变了什么呢？只是减少了镇一级的行政单位，但并没有创新资源集约利用的制度设计和运作方案。村组的数量和问题并没有改变，现实的问题是土地被村组紧紧地握在手上，被固化了，市镇村社之间没有建立利益共享的分配机制，资源不能很好地流动起来，结果总是权力大的想强压权力小的做事
15、，权力小的则想方设法消极抵抗。”“削藩”之后，市和镇之间利益博弈的对象是减少了，吃饭的班子数量压缩了，但现有冲突的根源并没有真正解决。人们需要探索的是：在不改变现实行政区划格局的情况下，有没有一种模式可以把市、镇、村和组之间的利益协商统一起来，通过创新制度设计的思路，从短期效应、中期效应、长期效应三个角度提高资源利用的综合水平？对此，李智勇建议，通过镇、村和组之间的充分协商，形成一种新的合作机制，对现有这些农村集体建设用地的收益权进行合理评估，相对确定不同区位、不同用途土地收益权的流通方式，然后对土地上的房子进行成片改造，以科学规划、相对集中、合资建设、统一管理、按股分利的方式，把分布于同一个
16、镇内部不同村组之间同一行业的工厂集中起来，在某一个相对优势较为明显的村搞主题工业园区或生活园区，这样，提高了单位土地面积的投资强度，进而提高了土地资源的利用效率，再进一步推进优势产业的集群优势与产业链的完整性，把单一企业需要支付的边际成本变为同类企业的边际成本。如从治理污染的角度来看，就会把原来不同企业不同源的污染变成了同类企业的同源污染，把原来不同企业自行解决的治污问题变成了一个主题工业园区的公共治污问题，大大降低了大批同类企业的治污成本，提高了污染治理和再生利用的水平，收到经济社会发展的综合效益。这样一来，资源利用的机制得以创新，效率大幅提高，制约东莞经济社会发展的利益冲突就会迎刃而解，整个东莞的资源配置就会更加优化，这不就自然而然转型
