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1、云南省土地利用总体规划修编前期工作专题研究耕地和基本农田保护研究（送审稿）云 南 省 国 土 资 源 厅云南省土地利用总体规划修编办公室2006年1月1目 录1 研究目的和意义12 研究现状22.1 研究背景22.2 国外耕地保护现状32.3 国外耕地保护特点53 研究原理、方法73.1 研究原理73.2 研究方法74 研究技术路线85 研究主要内容95.1.1耕地和基本农田现状95.1.1.1基本概况95.1.1.2耕地和基本农田现状105.1.2 1997年2004年云南省各地州、市（地区）耕地变化情况115.1.3耕地和基本农田保护利用存在的问题145.1.3.1耕地保护利用中存在的问题
2、145.1.3.2基本农田保护利用存在的问题165.2耕地和基本农田保护规模预测185.2.1耕地与人口、社会经济发展和生态建设所面临形势185.2.1.1人口与耕地185.2.1.2社会经济发展与耕地205.2.2耕地需求量预测255.2.2.1耕地需求量预测基本公式255.2.2.2耕地可供给量分析345.2.2.3耕地和基本农田保护规模分析和确定365.3耕地和基本农田保护措施研究365.3.1耕地和基本农田地域分区365.3.2耕地和基本农田保护对策和分区保护措施研究416 参考文献501 研究目的和意义随着人口和经济社会的发展，土地资源，尤其是耕地资源受到各方面需求的压力不断增大。特
3、别是对耕地资源严重不足的云南省来说，在这种需求的压力下云南省土地资源经历着前所未有的利用方式和质量变化，将人口与土地利用看成一个整体，人口则是影响土地利用与变化的驱动力因素，人口和耕地、草地、森林、非农建设用地5个因子构成一个理论上以人为中心的人地关系系统中，人口总量的变动势必引起耕地、草地和森林面积的相互转化和非农建设用地数量的增减变化。耕地的供给从对自然条件的要求来看是客观存在的量，具有一定的限度，但从社会经济和科学技术对耕地的作用以及生物工程的进展情况来看，耕地的客观存在量是可以变化的，正因为如此，在不同的历史阶段，耕地供给的数量是不同的，只要耕地的供给不能满足需求，即使在理论上不适宜种
4、植农作物的土地，也会被开垦。而耕地的需求主要决定于社会经济发展的水平和人口的发展状况，耕地的需求往往对耕地的开发利用具有极大的影响，在耕地供给与需求不能平衡时，往往需要通过调整供求以达到供需平衡，因而合理的组织耕地是土地利用规划的一个重要内容。本次研究的主要目的：（1）查清云南省2004年耕地和基本农田面积、构成和分布，分析变化情况及原因的基础上，提出分区域处理意见；（2）根据规划末期人口对粮食的需求，预测出耕地需求量；（3）分析出各项非农业建设少占或不占耕地的前提下，必须占有耕地的数量，提出控制非农业建设占用耕地指标；提出生态退耕、农业结构调整控制指标；（4）确定耕地和基本农田保护规模。由于
5、云南省94%以上的国土面积为山区，耕地少，人口多，城市发展快，现有耕地在各种因素的影响下，耕地在退化，耕地和基本农田的保护关系到云南省粮食安全、社会稳定、经济发展和生态环境。因此，要使有限的土地能支撑云南省的社会、经济和环境的协调可持续发展，云南省必须走节约集约土地利用的道路。因此，云南省耕地和基本农田的保护具有极为现实的和长远的意义。2 研究现状2.1 研究背景随着我国城市化进程的进一步加快，我国大都市区域正在逐渐形成。目前已有的国内大城市如北京、上海、广州等城市的经济水平进一步提高，人口进一步集中，导致区域的建成区范围迅速扩大，大量的耕地不断转变为建设用地。所以探讨在人口不断集中，建设用地
6、不断增加的背景下，借鉴国外耕地保护的目标、保护内容和方法，探讨我国大都市的耕地保护政策具有重要的启示作用。云南省自上一轮云南省土地利用总体规划（19972010）编制与实施以来，云南省土地规划的用途管制原则得到加强，各项建设在严格规划管理实施、集约用地、减少违法违章等方面有了长足的进步，耕地保护取得显著成果。然而，由于各种各样的原因，致使土地利用变化在许多方面突破了该轮土地利用总体规划所确定的指标 。如何进行云南省的耕地保护，即要保障各项建设需要、生态用地需要又要满足国家关于耕地保护的指标要求，就必须通过了解和借鉴国外先进耕地保护理念，结合云南省的耕地资源的实际以及经济发展的需要，进行耕地保护
7、理念和保护政策的创新。2.2 国外耕地保护现状（1）日本农用地利用与保护日本是一个国土面积狭小、耕地资源稀缺的国家。其保护目标确定为保护其生产能力和足够的生态空间。在人均国土资源极为有限的条件下，日本在较短时间内达到了与美国差不多的城市化水平，同时付出比较小的用地代价，采取了如下的保护手段。首先，通过规划保护农地。日本将农地划分为市街化（即城市化）调整区域以外的农地和市街化调整区域内的农地两大类。市街化调整区域以外的农地分为三种:第一种是土质优良、生产效率高的农地，机械化作业的农地和为农业生产服务的道路、水渠等公共设施。这种农地划为农业保护区。第二种包括将来市街化发展需要占用的农地、生产效率低
8、的农地、规模较小(20公顷以下)的农地。第三种包括都市设施区域内的农地、市街地内或之间的农地,这类地域大多为建筑物，农地较为零散。政府鼓励并引导使用第三种农地进行非农建设；在第三种农地不能满足非农建设需要时，可以使用第二种农地；第一种农地为永久性的，不准进行非农建设，即使有人申请，也不予批准。第二，通过法律手段保护农地。根据城市规划法确定城市内部不同地域土地利用方向；根据农业振兴地域法、农业法的要求，限定农业地域的土地利用，规定农业用地不能被任意侵占，不同农业用地也不许任意转用。第三，通过发展大都市来保护农地。在战后经济高速增长中，日本形成以都市圈为中心，以大城市为骨干，分别布置三套相对独立的
9、产业结构的城市化和工业化道路，都市圈使周围一定范围内城市与中心城市保持密切的社会经济联系，从而形成资源、环境、基础设施共享，产业活动紧密关联，减少重复建设对土地的占用。东京都市圈、名古屋都市圈和阪神都市圈三大都市圈集中了日本的80的人口和经济密度，对土地利用的集约程度很高。综观日本耕地保持与城市化发展历程可以发现，选择适合国土资源条件的城市发展道路和结构，充分发挥大城市集聚效能，可以较大限度地节约耕地，对耕地的合理利用与保护产生积极影响。（2）英国的农用地利用与保护英国是西欧人口密度高的国家，每平方米240人，它通过制定一系列程序、习俗和规则组成的规划体系控制土地用途，其确定了保护农地及其乡村
10、景观的目标。英国举世公认的保护成就就是其广阔的乡村土地在城市发展的压力下被安全保留下来。英国城市规划的显著特点是“城市限制”或“城市围墙”政策，这种政策主要是通过绿带来提高城市基础设施利用率和保护乡村美丽风景，并且产生农地保护这一副产品。英国农用地保护还通过人们对乡村的热爱使大片农地免受城市扩展的影响，英国的农地和乡村保护法规定所有开发都必须取得规划许可，城市发展与其周围乡村保护相协调成为一种社会准则渗透在整个规划体系中。全国把农地分为五等级，占用1级、2级和3级农地超过10公顷，规划部门必须商请农业部的许可。从1987年环境部第16号文通知开始，农地转为建设用地考虑更多的是农地的环境价值而不
11、是农作物的生产能力。（3）以色列的农地利用与保护以色列是农地保护的典范，其农用地保护目标即保障粮食安全。以色列农地数量少，气候干旱和农地地块小，但由于以色列农业技术的秘诀使其基本满足国内粮食需要，甚至出口。1965年规划和住宅法规定农地保护是地方、区域和国家各级规划的法定目标。所有规划当局必须把农地保护放在首位。由于以色列是中央集权国家，中央政府对6大区域规划进行审批，低一级规划必须服从上级规划，任何建设用地如道路、建筑物甚至围墙必须取得规划许可，农村住宅也不例外。以色列底土地93归国有，农业公社从土地管理局获得土地长期租用权。任何农地转用必须获得审批。以色列认为任何土地在未来都有可能需要成为
12、农地，最高法院裁定这种宣布不需要任何补偿。2.3 国外耕地保护特点（1）以规划为基础土地利用规划是国外实施农地保护的基础工具。规划作为调节土地利用的一种主要技术手段，对控制农地利用、实施农地保护起到了显著作用。如：英国的农地和乡村保护法规定所有开发都必须取得规划许可，城市发展应与其周围乡村保护相协调，这项政策渗透在整个规划体系中。（2）多种手段的综合运用除了利用土地利用规划在宏观上对土地利用进行控制外，在以土地私有制为主体的发达资本主义国家中，经济和法律手段在农地保护中的作用不可忽视。（3）法律手段法律也是保护农地有效手段之一。美国1981年出台美国农地保护政策法认为农地“最大程度的降低由联邦
13、项目引起的不必要的农地转用”，2000年出台农业风险保护法则通过限制在基本农田和特殊农田的非农利用，来保护土壤（土地的生产能力）。日本更是面面俱到，在由日本国土厅主编、新日本法规出版株式会社1998年出版的日本国土六法中，与国土有关的法律法规达132部。（4）经济手段相对于土地利用规划和法律法规来说，经济手段是一种灵活的政策手段，它更易于对社会经济形势的变化做出迅速的反应，在短期内对土地利用进行干涉。经济手段作为一种市场手段，主要是在微观上调整土地的所有者和使用者的利用行为，以调动土地所有者和使用者保护农地的积极性。除此以外，还有在各国普遍实行的税收优惠政策，农业补贴政策和投资兴建农田水利设施
14、降低农业生产成本等。这些政策不仅保护了农地，在农地面临开发时给予经济上的保障，同时，也鼓励了城区土地的集约利用。3 研究原理、方法3.1 研究原理耕地总量动态平衡应以人口对食物的持续供求平衡为目标的。可持续发展战略的核心是谋求人口、资源、食物、环境、经济的综合协调，其根本目的在于能在良好的环境下对资源进行可持续利用，以满足人类生存和发展的需求，其中最基本的，也是最关键的则是食物的供需平衡。耕地是食物的生产的最终源泉，在耕地提供的事物中占比例最大的既是粮食。本次研究用耕地与粮食需求量、粮食平均单产、粮作比以及复种指数之间的关系公式确定耕地的需求量，其原理首先从人口对粮食的需求量入手，来确定所需耕
15、地量。再对云南省耕地可供给量进行分析，最后对二者相比较确定耕地保护的规模。3.2 研究方法（1）本次研究以1997年2004年云南省各指标数据为基础数据，建立之们之间的变化曲线图，根据曲线图表分析云南省耕地及基本农田现状及变化情况。（2）在确定耕地需求量时，用SPSS数理统计分析软件建立各指标之间的回归关系，对生成模型进行计算检验，最后对规划末期进行预测。（3）确定保护规模后，通过政策、技术路线对耕地和基本农田提出相应保护措施。4 研究技术路线5 研究主要内容5.1.1耕地和基本农田现状5.1.1.1基本概况云南地处中国西南边陲，云贵高原西南部，位于东经973139至1061147，北纬21832至29158之间，东西横跨864.9公里，南北纵距990公里，国土总面积38.32万平方千米。东部与贵州省和广西壮族自治区接壤，北部与四川省相连，西北紧倚西藏自治区，西部、南部分别与缅甸、老挝、越南毗邻，边境线长4000多千米。从自然地理上看，它是东亚、东南亚、与南亚的自然结合点，从形势上隔断了东亚大陆与印度次大陆的关联；从人文地理上看，又从文化上分开了中国轴心与东南亚轴心。作为一种过度地带，自然地同时兼具两地的许多
