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1、行政诉讼的受案标准与范围研究新行政诉讼法修订解读窦江丽摘要：2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过关于修改行政诉讼法的决定。修改后的行政诉讼法主要以解决“立案难、审理难、执行难”问题为目标，“立案难”的一个主要原因是受案范围窄，导致很多案件不在行政诉讼法规定的范围内，本次行政诉讼法的修改，仍采用列举方式，在原有的受案类型上加以扩充，扩大了行政诉讼法的立案范围，对保护公民合法利益，监督行政机关依法行政将会起到巨大的推进作用。但是，应当看到行政诉讼的受案范围仍存在一定的局限性，有扩大的空间。本文分析了行政诉讼的受案标准以及新增加的受案范围类型，针对我国行政诉讼受案范围存在
2、的问题，提出了完善行政诉讼受案范围的思路，明确了行政诉讼受案范围的性质，以适应当代世界民主潮流和保护公民合法权益观念日益发展的新趋势。关键字：行政诉讼受案标准受案范围新修改的中华人民共和国行政诉讼法（以下简称新行政诉讼法）扩大了行政诉讼的受案范围，主要是为了解决“立案难”的问题。新行政诉讼法中的第十二条、第十三条以列举的形式规定了行政诉讼的受案范围，行政诉讼的受案范围的核心是行政诉讼的受案标准，因此，研究行政诉讼受案范围首先要明确行政诉讼的受案标准。推荐精选一、行政诉讼的受案标准所谓行政诉讼受案标准，是指判断或衡量一个案件能否被法院纳入行政诉讼受案范围予以受理的准则和依据。要想确定行政诉讼的受
3、案范围必须要先明确行政诉讼的受案标准，因此，确定行政诉讼的受案标准要从以下几方面考虑：第一，要立足于现行的相关法律法规。从目前来看，行政诉讼法的受案标准主要体现在新行政诉讼法和最高人民法院关于执行若干问题的解释（以下简称若干解释）中。第二，行政权和司法权的合理配置。行政权和司法权的合理配置必须兼顾效率与公正，即需要遵循“穷尽行政救济原则”和“司法最终救济原则”。穷尽行政救济原则是指当事人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定，当事人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的最近的和简便的救济手段，然后才能请求法院救济。1这一原则避免因司法权的过早介入而降低了行政权的效
4、率，该原则实质上体现了效率这一价值目标。司法最终救济原则是指一切法律争议在其他救济手段无法有效解决的情况下，都能诉诸法院裁决，法院是化解社会矛盾的最后一道屏障，是公平或正义的象征。2该原则使得法院对行政权保留着最后的审查权，它能确保相对人的权利在遭受行政权侵害时，能够获得充分的司法救济，实质上体现了公正这一价值目标。因此，在行政权与司法权的配置中，上述两个原则必须同时兼顾，缺一不可。第三，结合行政诉讼的目的来研究。行政诉讼是为了保护行政相对人的合法权益，解决行政纠纷，维护社会的公正。因而行政诉讼的受案标准要尽可能地考虑对相对人权益的保护。推荐精选因此，基于以上三点的考虑，行政诉讼的受案标准主要
5、包括：（一）行政主体标准行政主体是指依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此而产生的责任的组织。新行政诉讼法第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”若干解释第一条规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”由此，可以提起行政诉讼的行为是国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人作出的行为。而新行政诉讼法在第二条增加了一款：“前款所称行政行为，包括法律、
6、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”该条款将规章授权的组织作出的行政行为纳入行政可诉的范围，是一大进步，因为这些组织是根据规章的授权进行的管理，代表的是行政机关的意志，其对外管理的活动是属于国家行政活动的一部分，理应属于相对人可诉的行政行为。比如，如果规章授权组织作为行政诉讼被告，就意味着财政部门可以通过提请有权机关制定规章，将政府采购监管的部分职权下放，或剥离至内设机构、派出机构、行业协会等社会组织，接受授权的机构可以独立行使职权并承担责任，政府采购当事人也可以就其监管行为将其作为独立被告提起诉讼，从而加快政府采购领域的自律进程。因此，行政诉讼的受案标准首先要符合行政主体的要求，即由国家行
7、政机关和行政机关工作人员、法律、法规、规章授权的组织、行政机关委托的组织或者个人作出的行为才能纳入行政诉讼的范围。推荐精选（二）具体行政行为标准新行政诉讼法第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”按照新行政诉讼法的规定，将本法相关条文中的“具体行政行为”修改为“行政行为”。现行的行政诉讼法使用了“具体行政行为”这一法律术语，以区别于准立法性质的“抽象行政行为”，试图将行政诉讼的审查对象限定在行政机关针对特定对象作出的单方、体现外部效果的特定行为上。在此，是否意味着相对人可就行政行为中的具体行政行为和抽象
8、行政行为提起诉讼？其实不然，当时立法中用“具体行政行为”的概念，针对的是推荐精选“抽象行政行为”，主要考虑是限定可诉范围。现行行政诉讼法第十三条第二项规定人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，即抽象行政行为提起的诉讼。新行政诉讼法也未对此进行修改，因此该界限是清楚的，可以根据实践的发展不再从概念上作出区分，因此新法将“具体行政行为”修改为“行政行为”。而若干解释第一条笼统的使用“行政行为”概念，却无法从根源上解决拓展行政诉讼受案范围以满足司法实践的需要。除此之外，在学术界，用“行政行为”取代“具体行政行为”的立法用语早已成为共识
9、；同时让行政行为回归到与法规命令、行政指导、行政计划处于同一位阶的法律术语。因此，我们认为新行政诉讼法之所以将“具体行政行为”改为“行政行为”，主要是由于在理论上行政行为可以划分为抽象行政行为与具体行政行为，当抽象行政行为被明确排除在行政诉讼受案范一围之外的时候，行政行为也就等同于具体行政行为。综上所述，仅从新行政诉讼法第二条第一款规定采用“行政行为”这一表述的表象出发，就认为“行政行为”取代“具体行政行为”成为行政诉讼受案标准是不能令人信服的，我们认为新行政诉讼法仍然是将“具体行政行为”作为行政诉讼的受案标准。具体行政行为作为行政诉讼的受案标准是指以一项案件是否是关于一方当事人对具体行政行为
10、不服来作为衡量其是否应当被纳入行政诉讼受案范围的依据，它具有两个层面的意思:首先，人民法院只受理公民、法人和其他组织对具体行政行为不服所提起的行政诉讼，对具体行政行为以外的其他行政行为不服提起的诉讼人民法院不予受理，也即具体行政行为标准是行政诉讼的下限，不符合此标准的，一律不能纳入行政诉讼受案范围；其次，人民法院并非对所有具体行政行为不服提起的诉讼均予受理，即一项案件要想被纳入行政诉讼受案范围除了要符合具体政行为标准之外，还应当满足其它条件，如未超过诉讼时效，不属于司法审查的具体排除情形等等。要深刻理解推荐精选“具体行政行为标准”的涵义，首先必须对“具体行政行为”作出正确的认识。虽然理论界对具
11、体行政行为的涵义也有争议，但结合有关规定、司法实践及学界观点，人们对具体行政行为的认识在以下几个层面上达成了一致:第一，具体行政行为是相对于行政机关的抽象行政行为而言的，即具体行政行为不包括行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为；第二，此处的具体行政行为是一种国家行政，而不包括非国家行政，即这种具体行政行为“被严格限制在国家通过行政机关自己行政和国家通过立法授权交由非国家机关的组织行政的范围内”3；第三，具体行政行为针对的对象特定，即或者针对特定主体或者针对特定具体事项。二、行政诉讼的受案范围（一）行政诉讼法受案范围的含义推荐精选行政诉讼的范围是一个系统性、多维性的概念，是指行政诉讼主管范围或
12、人民法院受理行政案件的范围，或者说是指公民、法人或者其他组织对行政机关的哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼的界限。行政诉讼的受案范围涉及行政管理相对人、行政机关和法院三方的关系。由于行政诉讼行为方式的多样性，涉及社会生活领域的广泛性，与公民联系的紧密性，所以要求行政诉讼受案范围必须有更大的包容度。唯有如此，公民的合法权益受到行政行为不法侵害时才有可能得到合理的救济。（二）我国行政诉讼受案范围的立法模式新行政诉讼法关于受案范围的内容全部都集中在三个条文上，即第2条的概括规定、第12条的肯定列举规定和第13条的否定列举规定。在理论认识上，都普遍承认我国行政诉讼受案范围的基本模式是混合式，即概括式与
13、列举式相结合的混合模式。1、概括式规定概括式是根据行政诉讼法典对行政诉讼受案范围作出的原则性概括。概括式规定在两个方面对行政诉讼受案范围作了规定:一是行为概括，即行政机关、法律法规、规章授权的组织的具体行政行为均属受案范围，与新行政诉讼法第13条第2项的具有普遍约束力的抽象行政行为相区别。二是权益概括，规定凡属公民、法人、其他组织的合法权益均受行政诉讼法保护，即一切行使行政权力的行为，只要它影响了公民、法人或其它组织的合法权益，就应纳入行政诉讼受案范围，除非该行为在性质上不宜进行行政诉讼。推荐精选2、列举式规定（1）肯定列举式规定新行政诉讼法第十二条第一款中规定：“人民法院受理公民、法人或者其
14、他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行
15、政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。推荐精选”现行的行政诉讼法肯定式列举的受案范围过于狭窄，本次修改除兜底条款之外，明确列举的受案事项从行政处罚、行政强制措施、侵犯经营自主权、行政许可、不履行行政职责、为给付抚恤金、
16、违法要求履行义务等其中扩充到十一种，除了行政处罚、行政许可、不履行行政职责、违法要求履行义务这四种没有改变之外，其他行为增加为：行政强制（包括强制措施与强制执行）、自然资源权属的行政权确认、行政征收（包括征收决定、征用决定及补偿决定）、侵犯经营自主权或农村土地承包经营权及农村土地经营权、排除或者限制竞争的行政权力滥用、行政给付（包括抚恤金、最低生活保障、社会保险待遇）、政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政契约。 应当看到此次行政诉讼法修改的进步，新行政诉讼法的修改主要的创新之处有：第一，现行行政诉讼法受案范围主要是公民的人身权、财产权领域受到行政行为侵害的可以提起行政诉讼，经过多年的实践，对公民权利的保护已经不仅仅
