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1、温岭市南海涂围垦工程建设开发及做好前期工作的思考温岭市三面濒海，滩涂资源丰富，市域滩涂面积达155.69平方公里（1998年调查）。建国后至2000年，全市共围垦沿海滩涂105处，围垦面积为12.77万亩，但一直作为扩大农业土地资源的途径。而温岭人多地少，县域人口密度为全国第二，特别是改革开放以来，随着经济社会的快速发展，建设用地紧缺已成为主要的制约要素。20002005年温岭市围成面积较大现已进入开发利用时序的东海塘围涂南片工程3.93万亩和现基本完工的北片工程1.53万亩，以及已启动建设的担屿围涂工程1.52万亩，对有效增加存量建设用地，拓宽温岭的发展空间，都具有十分重要的意义。针对温岭实
2、际，南海涂围垦工程的建设开发，又将为发展腾飞带来一片大空间，机不可失。一、项目背景与区位优势2006年4月，经省政府批准的浙江省滩涂围垦总体规划（20052020年）发布（以下简称“省规划”），温岭市东海塘北片围涂、担屿围涂、南海涂、大港洋围垦、殿嘴头外塘围垦等5个项目被列入，其中南海涂围垦工程列为中期建设项目（20112015年），规模为6.52万亩（现基本方案为6.72万亩，估算总投资为19.45亿元人民币），是“省规划”中五个规模超6万亩的项目之一。2008年2月，在浙江省第十一届人民代表大会第一次会议期间，省人大代表、温岭市人大常委会主任张学明向大会提交关于要求提前启动温岭市南海涂围垦
3、工程建设的提议案。4月12日浙江省围垦局局长朱志豪一行，专程来温岭就南海涂围垦工程项目进行专题调研，并与张学明主任就省人大交办的提议案进行面商，表示作为业务主管部门，对温岭市有决心启动南海涂围垦工程建设，将在各个方面给予大力帮助与支持。2008年3月，温岭市第十四届人民代表大会第二次会议通过的政府工作报告，将南海涂围垦工程前期工作列入2008年主要工作任务之中，作为围绕统筹建设，全力推进城乡一体发展，加速基础设施建设的工作内容。同时计划报告将该项工作列入2008年温岭市重大前期项目计划。2008年下半年期间，省发改委、省海洋与渔业局、省水利厅等部门有关领导，也曾先后到温岭，就南海涂围垦工程的建
4、设问题，提出许多切实可行的意见。南海涂围垦工程位于温岭市南部海域隘顽湾海岸，拟围海堤线西起城南镇东峰山（大斗山）经乌龟屿往东经大扁屿至石塘镇杨柳坑北，堤线长度约11公里。围区为近海开敞型滩涂区，湾口向南呈半圆形开敞，东西宽约为11公里，南北长约为4公里，涂面较高且平坦，高程（1985国家高程基准）在0.8-.0米之间，自北向南倾斜，坡度一般11000。围区西侧为低山丘陵地形，东部、东北部、北部、西部分别连接上箬塘、齐门塘、南片新塘、仓山门塘、东浦新塘和观岙塘，并与温黄平原联为一体，周边有数条河流汇入围区，围区总面积约45平方公里。南海涂项目区的区位优势十分明显。项目区东连温岭市东部产业集聚区上
5、马工业园区，东南部紧靠温岭市中心渔港（箬山港区），西南紧邻在建的担屿围涂项目区，规划中的浙东沿海大通道（沿海高速）从项目区西北侧经过并进入担屿围涂项目区，在担屿围涂项目区与国庆塘连接处设互通出口。项目建成后开发利用，从东海塘项目区、上马工业园区经本项目区至担屿围涂项目区，并有沿海高速、大石石松一级、76省道复线（一级）等交通大动脉的连接，整个温岭东南沿海地区，既可容入浙江省环杭州湾和温台沿海产业带的长链中，对温岭市来说，又可形成独自特色的温岭东南沿海产业带，将为温岭经济和社会的可持续发展起积极的推进作用，其前景非常远大。南海涂的围垦开发，将是功在当代，利在千秋。二、项目前期初始阶段工作进展与存
6、在问题“省规划”发布后，温岭市对南海涂围垦工程的建设是比较重视的，政府工作报告提出启动工作、计划报告列为重大前期项目之一。市发改、水利两局也高度重视此项工作，从2008年4月份开始，共同配合启动了南海涂围垦工程项目的前期基础工作，多次邀请省有关主管部门和专业机构的领导与专家到项目区踏看调研，落实了项建至可研的承担单位，项目前期初始阶段工作进展较为顺利并有明显提速。浙江省水利水电勘测设计院接受委托后，组织高精技术力量，及时制定出工作计划，从4月15开始历时一个半月以较快速度完成勘探等外业工作，并于6月中旬出台项建书第一稿，有关领导、专家对文本分头开展认真审阅。与此同时，项目具体工作参与者也认真进
7、行调研、咨询与征求意见，有关部门也都给予积大关注，从政策法律、民生问题、方式方法、对策措施等层面提出了许多科学、合理且具操作的建设性意见与建议。这些都是项目前期工作启动后初始阶段通过各方努力之后所取得的初步工作成果，本有待巩固与发展。但是，在审阅项建书第一稿文本之后，有关方面提出对推荐方案作调整的意见（即面积规模扩至7.5万亩，估算总投资为21.5亿元人民币），为此，受托单位于7月中旬出台了第二稿文本，之后，工作基本停止。但至12月时，有关方面又提出意见，重新回到原来的推荐方案上，受托单位对项建书又重新调整修改，出台了第三稿文本，并于2008年12月30日由省发改委、省水利厅联合召开了项建书咨
8、询会，根据咨询会有关意见，项建书在进一步修改完善中。尽管项目前期初始阶段工作进展顺利，也取得了初步的工作成果，但就工作推进来说，其中相当一段时间处于基本停滞状态。存在的问题主要有三方面：一无专门工作机构。如此规模的围垦工程，虽说是前期工作启动，但不同以往的是，现在的项目前期工作既漫长而且成为复杂的系统工程，起始阶段的工作很重要，需要深入做工作，需要工作做扎实。当时由温岭市担屿围涂工程建设指挥部临时兼职做此项工作不合适，仅12个人在纵横联系，况且不确定因素也较多。故在人员力量上无法保障工作的继续正常开展。二无前期工作经费。按照温岭市人代会计划报告和市发改局文件精神，该项目2008年投资计划100
9、万元，实际是远不够的，如正常实施当年至少需400万元。就是这100万元，因财政资金紧张又未列年度财政预算，所以无分文经费可用。连勘测设计单位做了这么多的辛苦工作也无分文给付，尚属“白做”阶段。故在前期经费上无法保障工作的继续正常开展。三无联动工作机制。无论是政策层面还是技术层面，至今尚未召开过讨论会、论证会以及项建书文本初稿出台后的市内初审，进行研究并吸收各方意见建议。具体工作参与者在纵横联系过程中，特别是在与温岭市相关部门联系咨询过程中，尽管都表示到时将大力配合、支持，但都希望市里能在论证基础上，有相关的方案明确，可开展针对性工作，并与项目工作形成联动。部门工作尚未纳入计划，未形成联动机制。
10、故在工作机制上无法保障工作的继续正常开展。三、项目建设开发特别是做好前期工作的几点建议温岭市是全国农村综合实力、全国县域经济基本竞争力和全国中小城市综合实力百强县（市），这是温岭人民的一笔宝贵的无形资产，是温岭经济社会继续快速发展的巨大动力源，南海涂围垦工程的建设开发，要在这个动力源的推动下，根据“三个温岭”的发展目标要求，在科学发展观的指导下，贯彻十七届三中全会和中央经济工作会议精神，抓住我国应对世界经济危机而实行的拉动内需和扩大投资的机遇，并认真把握世界经济危机结束后将迎来新一轮的发展机遇期，做到“出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实”，在“空档期”实施项目建设，新一轮发展期实施项目开发
11、，就可再展温岭宏图。如何使南海涂围垦工程的建设开发各阶段工作均有实质性地实施，特别是前期工作能顺利而深入的开展，提出以下几点建议：一是要建立工作机构。 南海涂围垦工程规模大、范围广，区域涉及石塘、松门、箬横、石桥头、城南等5个镇，前期工作内容涉及方方面面且十分复杂。一般在完成初步设计批复包括相配套的分项目报批基本完成，起码需历时2年，则必须改变人员力量无保证的状况，确需一个专门的工作机构设立并开展专门工作。建议建立由温岭市及有关部门和项目区域五镇领导组成的温岭市南海涂围垦开发领导小组，对重大问题可作出决策与协调，同时成立温岭市围垦工程指挥部（撤销东海塘围涂、担屿围涂二个指挥部），为专门的围垦开
12、发工作机构，配备强有力的领导班子和工作人员，统一管理全市围垦工程建设开发工作，并使南海涂项目前期工作也得已有效延续和以后各阶段工作的实质性实施。二是要组织项目论证。 南海涂的围垦开发，必须坚持和落实科学发展观，遵循“省规划”确定的六项原则。也就是说要充分考虑规模与投资、投资与效益、效益与生态、生态与民生的结合。更要考虑滩涂资源的承载力，做到开发利用和节约保护并重，注重陆海资源互补和陆域经济与海洋经济联动发展，况且滩涂的自然淤涨速率在减缓，也需给当地群众多留一片生财的空间，要从传统围垦向生态围垦转变，这是围垦开发的新要求。要使工作实质性开展，无论立项与否，必须组织项目论证，并至少在二个方面需论证
13、：一是从政策层面和结合温岭实际开展项目工作研讨，听取有关方面的意见与建议，变不确定因素为确定因素，既要应对上面的政策，又要一切从温岭实际出发，求真务实与开拓创新结合，可在实施可研时有明确的方向和基本框架，使以后的工作也能顺利上轨道；二是从技术层面和科学理念要求上需进行项目科学论证（市内初审），力求项建可研初设全过程科学合理和大原则保持稳定，如扩大面积规模，就涉及堤线外移后所在涂面加深带来的施工难度提高和建后工程安全问题。此外，还要与浙江省温黄平原水利规划报告（20052025年）和温岭市城市防洪规划中的湖漫排涝隧洞工程出海闸的设置相衔接。三是要实施工作联动。 2008年5月底，省政府办公厅会同
14、有关部门，就沿海地区滩涂围垦土地利用问题进行研究协调，已形成关于我省沿海产业带建设涉及海域滩涂围垦土地利用有关问题的汇报材料，省政府将会出台有关围垦政策，有可能国家将应对国际呼声要出台相关政策。总之，滩涂围垦开发的政策要求会更严，围垦成本会更高。但在经济社会相对发达的温岭，沟通感情的人与方法灵活，政策严能办到，成本高能建成，直接效益与持续效益绝对可贵，但要抢抓机遇。故要及早实施工作联动，形成有效的工作机制。专门工作机构自身努力很重要，各有关部门的配合支持及主动参与更重要，温岭市的项目就是相关部门的份内事，要积极主动地发挥职能作用，努力为项目服务，工作就有成效。在可研报告形成时，同步需开展并部分
15、要完成的工作有：温岭市海洋功能区划调整；温岭市水域滩涂养殖规划调整；项目区及周边滩涂、围塘养殖实况调查；项目用工程性石料矿山选点与涉及矿管、安监、公安的系列方案编制、评审和报批；上马污水处理工程和周边镇级污水处理工程延及项目区的方案调整；土地利用规划调整及“农转用”系列报批；项目地质灾害评估；项目环评；沿海生态公益林规划调整及“林转用”相关报告编制与评审报批；建设项目选址及项目控制性详规编制与报批；各种置业在项目区及周边选址相关部门的审批控制；城南镇省级生态示范镇建设涉及环保要求问题；无人岛征用审批启动；海域使用审批前期工作启动；中心渔港工程(箬山港区)与本项目的科学衔接问题；五个镇所涉及的工作等。四是要构建筹资渠。 如果2009年工作重新正常启动并能完成可研编制，包括有关联度的工作开展，需1000万元的资金，否则前期工作也将无法深入开展，故要安排工作经费予以保障。温岭市虽属经济发达地区，但目前政府性项目多，摊子铺得大，有限的财政资金难以遍地开花，大多项目靠融资为主。就本项目来说，单个项目巨额的融资不一定顺畅，且融资成本也不低，可否考虑另避财源来保障，即在资金筹措上，市里制定可行政策，吸收外资、民资参与建设开发，这方面外地有许多方法多样可供学习借鉴的经验，政府作为业主和资产所有人，长期持有移不掉、搬不动的并以永恒实物形态存在的土地，获取持续效益。
