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1、浅析法治航道建设陆 冰 陆冰，江苏省盐邵船闸管理所，办事员，学士学位。党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“国家治理体系和治理能力”的现代化主要的标志就是要全面贯彻落实依法治国基本方略，用“法治精神”来构建“国家治理体系”和提升“国家治理能力”。在这样的大背景、新形势下，作为航道管理部门，强化“法治航道”建设尤为重要，其不仅是规范执法行为，强化服务理念，提升航道人形象的有效措施，更是有效保护航产航权，实现由“航道大省”向“航道强省”转变的根本途径。总结近几年“法治航道”建设过程，可以发现航道部门在航政执法中存在的问题
2、主要有：一是在执法依据的法律法规效力层次低，执法难度大，强制性不足；二是现有行政执法队伍力量薄弱、资金缺口大，执法人员综合素质偏低，文明执法意识不强，执法方式简单粗暴；三是法制宣传力度不够，行政相对人法制观念淡薄和利益驱动引发大量违法行为，加之多头治水的管理体制使法律效力在相互掣肘中弱化；四是执法手段和案件类型单一，执法效果大打折扣。针对以上几点，为了更好利用水资源加强航道建设，保障航道畅通，促进航运安全发展，我认为强化“法治航道”建设需要从以下几方面下功夫：一、加快航道立法步伐，推进依法治航进程我国现有的航道专业法律规范层次较低，法律效力也较低，在一定程度上已不能适应航道科学发展和依法治航的
3、需要。当务之急是加快航道立法步骤，尽早出台航道法，提高航道专业法律规范层次。航道法是航道管理的龙头法和母法，对航道管理与发展意义重大，对水资源综合利用意义重大，对综合交通运输体系现代化建设意义重大。航道、港口、船舶是构成水路运输的三大要素。其中，航道是水路运输发展的基本条件，是重要的交通基础设施。航道的规划、建设和养护的资金、航道的保护及管理，都需要一部专门的航道法来进行规定。同为交通基础设施的公路有公路法，铁路有铁路法，港口有港口法来保护和管理，唯独航道没有专门的航道法进行保护和管理。由于航道法的缺失，航道地位低，航道在水资源综合利用中长期处于弱势地位，在航道上擅自建设桥梁、管道、取水口、栈
4、桥等跨河、临河建筑物等设施建设影响航道条件屡屡发生；非法采砂挖石形成重大航道安全隐患；淘金、取弃土、乱倒垃圾造成了内河航道通航能力下降；在航道内弃置沉船沉物，损坏航标，给船舶航行带来重大安全隐患，航产航权遭受不法侵害严重，宝贵的航道资源得不到有效保护和利用。建议在航道法修编过程中，应与刑法对接，对阻碍航道或者严重破坏航道设施给国家带来严重经济损失的，应追求其刑事责任。另外，在国外的航道管理中，有专门的管理部门，涉及航道管理的一家说了算，德国的航道法规定，任何单位在国家航道上的设施和装置及其维护都不得妨碍航道的航运、维护和管理。为阻止不利于航道的河床演变，航道边和地面的任何工程需持有航运主管部门
5、批准的计划书。其次，应加强地方航道立法，清理现行法规、修订不能完全适应航道发展需要的法规、废止过时的法规，形成多层次的航道法律规范体系，使航政执法有法可依。最后，要完善有关法规规章，内河交通安全管理条例与航道管理条例相互冲突的条款和实施细则中需要更改的条款要尽快予以完善和修改，以增强法规规章的严肃性、可操作性。二、改革航政管理模式，强化航道管理部门执法地位。当前，加强航政执法工作，强化航政执法地位，对航政执法模式进一步深化改革是十分必要的。首先要明确航政管理机构的执法主体资格。在航政立法中应当依据我国航道管理的实际情况，授权航道管理机构航政管理权，确立航道管理机构的航道执法主体地位。其次要根据
6、国家对事业单位改革的要求，做到政事分开，事企分开。深化航道管理机构内部改革，剥离其内部企业性质的航道工程单位和下属企业。强化行政执法职能，逐步完成航道管理机构进入国家行政机关序列的过程，从而使航道管理机构真正地成为独立航政执法主体。三、理顺航道管理体制，排除地方保护主义对航道管理的影响。从总体上看，当前我国航道发展已经严重滞后于经济和水运事业发展的要求。各省航政管理机构设置不统一，水上执法部门多、职能交叉等引发了诸多矛盾和问题。因此理顺航道管理体制，设立统一和完整的航道管理体系是十分必要的。要配合协调好多部门关系，积极做好与水利、海事等部门沟通，尽量避免多头治水体制带来的掣肘，协调好相互之间关
7、系，争取形成合力，以求更好地治理违章违法行为，保护航产航权。同时，基层地方政府也应该充分尊重航政法律法规的神圣尊严，克服地方利益、局部利益的困扰，为航政管理保驾护航。四、加强航政执法队伍的建设，提高执法人员综合素质，完善监督机制。加强航政执法队伍建设，首先要配足配齐行政执法人员，按照辖区航道等级和里程等核定航政执法人员的编制，保证执法力量充足。其次要保障航政执法工作必要的经费，配备必要的执法车、船，确保航道巡航频率，才能及时发现、查处航道违法行为。第三，要不断提高航政执法人员的综合素质。建立行政执法人员学习制度，规范航道部门举办的行政执法人员培训班。严格遵守交通行政执法职业道德基本规范，进一步
8、加强执法人员的思想、作风和业务建设，坚持把文明用语和执法行为是否规范，纳入行政执法人员的考核内容之中。采取竞争上岗等方式将综合素质高的人员充实到执法队伍中来，同时完善激励考核机制，建立末位淘汰制，提高执法队伍的准入门槛。第四，要将信息化建设列入工作日程。执法人员要通过行政权力网上公开透明运行系统的运用，学习和掌握计算机操作技能，提高自己的信息化办公水平，为规范执法提供强有力的技术支撑。同时上级部门也可以通过该系统加强对执法案件的监管。第五，形成完善的社会监督机制。借鉴群管员的方式，聘请各有关部门的人员为“三风”监督员，定期不定期召开“监督员”座谈会，主动请社会各界人士为航道执法“挑刺”。同时可
9、以邀请新闻媒体进行舆论监督，形成多层面、立体式、全方位社会监督体系。五、开展航道法规宣传教育活动，提升相对人守法自觉性。要开展形式多样、生动活泼的法规宣传教育，多渠道加强对船员的法律法规宣传力度，强化其法律意识。船闸现场管理人员积极利用船舶通过船闸前的各种时机和必要的方式，进行航道管理条例、江苏省航道管理条例和船闸管理办法等法规、规章的宣传和普及，尤其是涉及到安全、畅通等禁止性的规定，必须要履行好有关具体告知义务，把握好依法管理的主动权。不厌其烦的通过面对面管理时机向船员口头告知，利用发放船舶登记号这样一个有效载体书面告知和宣传栏或宣传牌提示告知等形式，扩大依法管理的氛围，做到人人知晓，以强化
10、船员守法意识，提高严格遵守过闸规定自觉性，注重促进执法相对人的心理和谐，“宣教为先，处罚在后”，使之切实感受到航道部门的关怀，减少矛盾纠纷，为积极营造良好通航环境夯实基础。六、做好行政指导工作，推进说理式执法文书，增强执法效果。对行政相对人违法情节较轻、无主观故意并能及时纠正、无严重后果的违法违规行为，应采用行政告诫、警示方式要求其立即纠正，并告知其行为规范和要求，而不再进行行政处罚。对一般性违规行为，管理相对人经教育后，能主动纠正违章、配合管理的，首次违章不罚款，同时对相对人的违章行为予以登记备案，引导管理相对人自觉守法，营造和谐的执法氛围。让行政指导作为实施一种警示手段的同时，更要起到教育的作用，成为教育船员严格遵守通航管理规定，自觉维护安全、畅通、有序、快捷良好通航环境的一种形式。在日常的行政执法中应当高度重视证据的收集，强化证据链，明晰证据收集的合法性、关联性、客观性、时效性，克服以往证据收集的单一，加强信息影像资料证据的收集。同时进一步提升执法文书的制作质量和水平，继续推进说理式执法文书，增强执法效果。新形势下，航道人增强法治思维和法治能力，是提升依法治航水平的重要基础，更是加快建设“法治航道”的必要条件，对于全面贯彻依法治国基本方略，进而推动国家治理体系和治理能力现代化，具有重大而深远的意义。
