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1、公民参与（公共决策）一、内涵或说概念（1）关于公民参与定义，学者们已作过相当丰富的研究，大致分为两类：广义的公民参与概念和狭义的公民参与概念。广义的公民参与概念。持该种观点的学者认为：公民参与覆盖整个政治过程。如，公民参与是公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为，或指社会成员在选择统治者和直接或间接地在形成公共政策过程中所分享的那些自愿活动。从广义的角度来看，公民参与既包括政治领导人的选举，也包括公民直接或间接地参与公共政策的过程。狭义的公民参与的概念。持该类观点的学者主要是从各自具体的研究领域对公民参与的概念进行阐述。如从公共政策的角度来研究，公民参与是指对某项公共事务或政策具有利害关
2、系的个人或团体，直接涉入政策过程中，以影响政策结果或了解、熟悉有关该政策信息的一种咨询活动。从政治学角度来研究，公民参与是指人民通过投票、组党、加入政治的利益团体等活动，用以直接或间接地影响政治之决定的行动。还有从社区的角度对公民参与加以界定：公民参与是社区的居民运用权力，以决定有关社区中一般事务的过程。（2）公民参与是平民试图影响政府的决策活动-亨廷顿；（3）公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为-政治使用百科全书（4）公民参与，是指公民个体或公民组织依法投票选举政治代言人，参与公共政策的制定、 执行、 评估和公共事务的管理， 充当政府的合作伙伴共同供给公共产品和服务，并对政府实施监督
3、的活动与过程。二、公民参与的方式公民参与是公民个体或公民组织对政府决策施加影响的活动。公民参与的目的在于能够充分地表达自己意见、影响公共政策的制定。公民参与的本意是能在政府和公民之间建起一座桥梁，稳妥地矫正政府行为和公民的意愿与选择之间的矛盾，进而使政治体系能够平稳地、有效率地运转，人民能够安居乐业。在政策的参与过程中，公民会依其能力、所付出的成本、面对公共议题的范围，以及可能发挥的影响等因素，选择适当、有效的参与方式。虽然公民参与的形式多种多样比较复杂，但是基本上可以将其划分成两大类型。第一、公民的制度化参与，即公民通过国家的法律、法规以及相关制度所规定的参与机制所进行的公民参与和行为。在我
4、国制度内的公民参与形式主要包括两个层面：一是宪政制度层面的制度安排：人民代表大会制度和共产党领导的多党合作和政治协商制度。二是实际公共管理的层面的制度安排，它主要包括意调查制度、信息公开制度、听证会制度、协商谈判制度、社区自治制度等等。公民制度化参与具有以下特点：一是它是直接的参与；二是它是公开的参与；三是它是自主和独立的参与；四是它是合法的参与；五是它是均衡的参与。第二、公民的非制度化参与，是相对于制度化参与而言，是指公民不通过法律及相关制度所规定的参与机制，而是以另外的方式所进行的政策参与行为，其具体形式主要有行贿、贿选、非法示威游行、静坐抗议、越级上访等。非制度化参与对我国民主政治的发展
5、以及社会的和谐稳定造成不利影响。具体来说，非制度化公民参与的特点主要有以下几点：一是参与动机的狭隘性，把参与当成实现自身利益的手段；二是参与方式的非理性化和极端化；三是参与过程的无序化和无组织化；四是参与效果差。公民参与公共事务以及公共政策的方式并不仅仅限于政治投票，还有许多可以充分发挥公民参与的制度安排。但问题的关键在于，第一，公民本身是否愿意以及其自身是否具备参与的能力；第二、政府所设计的各种参与制度是否真能够促进公民参与，公民与政府之间是否真的可以互动起来。 三、公共决策中公民参与的价值 公民参与公共决策,不仅是促进民主行政发展的重要手段,也是提高公共决策质量的有效途径。1、公民参与使公
6、共决策的目标取向由对部分利益的维护转向对多元化利益的整合。公共决策实质是对社会利益的权威性分配。政府作为公共决策的主体, 由于被赋予的公共权力,会产生对普遍政策下的具体操作和操纵。正如阿尔蒙德所说的:一项普遍政策得以贯彻到什么程度,通常取决于官僚对它的解释, 以及取决于他们实施该项政策的兴致和效率。一方面, 政府不是一个超脱于社会各方利益之上的没有自身利益的组织, 其特殊的地位又决定了它在进行决策的同时必然对自身组织及其成员的利益有所考虑, 与市场决策过程中的/ 经济人0对利益最大化的追求相对应, 不可避免地倾向于对自身利益的维护, 这可能导致利益实现发生偏向而无法达到公共利益最大化另一方面,
7、 具体的公共决策必然在短期内导致社会部分团体利益获益、 部分团体利益受损。公民参与的不充分可能使公共决策受到特定利益集团的引导而片面草率行事或对决策后果估计不足, 影响整个社会利益分配的平衡。公民参与从各自的切身利益出发, 所形成的多元化利益的表达可以有效地遏制上述两种对部分利益的维护, 从而提供利益整合的基础。2 、公民参与使公共决策由专业化、 标准化的封闭系统转向开放性的, 强调社会回应的决策过程。政府从对效率的追求出发, 日益专业化、标准化, 造成了官僚制弊端,任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位。作为公共决策体制重要组成部分的中枢系统与咨询系统都是以官员和
8、专业人士为核心的, 而信息系统也具有较高的技术性要求。随着科学技术的发展, 决策模式的科学化程度也随之提高; 同时, 也形成了其与民主化之间的摩擦。通过加强公民参与可以平衡官员和专业人士过大的权力,增强公共决策的社会回应性。四、我国公民参与的困境：1. 公民参与的热情不高。公民参与的主体是公民，公民对参与的态度直接影响参与的程度和效果。当前，中国公民缺乏参与公共管理的积极性，主动参与不够，往往是被动参与。公民普遍认为公共管理是政府部门的责任，与自身关系不大，即使涉及到选举投票等一些基本的政治权利，公民也未能充分的发挥自身的主动性。公民参与的素质和能力也是影响公民参与热情的因素，由于中国传统文化
9、的影响以及现实经济社会发展水平的制约，中国公民没有经历公民社会中公民精神的洗礼，将参与视为自己的一项权利，而没有认识到参与也是一种义务，由于权利是可以放弃的，因此，大部分的公民对参与公共事务的态度较为冷漠，而义务是不可放弃的，但很多人往往不能意识到这一方面。2. 公民参与随意性较大。公民参与受到诸多现实因素的影响，主要的就是公民在选择参与与自身活动中存在冲突，及公民政治权利与公民经济权利之间存在着冲突，在这种冲突中，经济权利往往会优先于政治权利，公民在不影响其经济权利的条件下才会选择参与，因为经济权力会带给公民直接的、现实的经济利益，而行使参与权所带来的利益常常是长远的、隐性的，在这种情况下，
10、公民的精力和时间倾向于去从事经济活动。只有当参与不影响其获取经济利益时，才有可能去参与公共事务的管理。一个简单的事例就是公民往往会因为工作放弃参加所在社区的选举等活动，因此，公民参与是有选择性的、不固定的、随意的。政府对待公民参与的态度也有随意性，公民参与的事项、参与者的选择都由政府确定，在这些方面没有专门的法律法规加以规范，政府在这些事项上享有自由裁量权，因此政府也会选择争议较小、影响面不大、容易取得一致的事项吸纳公民参与；而公民参与的人选政府的自由裁量权更大，通常政府会选择与其利益一致或者至少不危及其利益的群体，而广大的利益受损者却不能参与到其中，近年来各个城市的水价听证会就体现了这一点。
11、3. 公民参与的效力有限。公民参与的结果对公共事的影响力就是公民参与的效力。在现实中，公民参与的效力通常是第二位的，政府始终是公共事务的决定者和主宰者，公民参与的结果往往为政府所否定，难以发挥其效力；其次，由于公民是以一个个体的形式参与到公共事务之中的，个人的力量有限，公民这个群体之间也难免存在利益冲突，因此，公民参与在取得一致意见方面也存在难度，公民参与有影响公共事务效率的负面作用；再次，公民往往缺乏参与公共事务相关的专业知识，参与的结果会不符合科学性的要求，政府也通常以此为理由否定公民参与。4. 政府对公民参与存在排斥现象。政府的运行有其封闭性的特征，政府决策是为了追求自身利益抑或保证公共
12、管理的效率，政府公共管理活动通常不向公民公开：首先，政府信息的封闭性，政府信息通常作为国家秘密加以保存，即使政府信息公开条例发布后，也有许多地方政府以涉及国家秘密为由拒绝公民的信息公开申请；其次，政府决策的封闭性。通常情况下，政府决策是由政府相关部门做出的，也有可能是由政府部门和相关专家一起做出的，而与政府决策关系最密切的公民却不能在决策过程中发表意见，维护自身利益；再次，政府执行的封闭性。 政府在执行公共政策时，往往将公民看成执行对象，以公权力为保障强行推行自身意志，缺乏与公民的协商。 五、促进公民参与1.政务公开和知情权:公民参与的基本前提。要使公民能够直接、广泛地参与行政决策,一个基本的
13、前提条件就在于行政的公开化,保障公民的知情权。只有公民完全了解国家行政管理事务和社会公共事务的详情,才能有效的行使参与行政的权力,行政公开化的核心内容在于首先承认并强调公民的知情权,任何公民有权获取国家行政管理事务的信息。从另一个侧面来看,行政公开化意味着国家行政决策活动应该具有公开性,行政决策机构的设置 、权力的分配 、人事的安排、公共服务的提供等一系列行为都需公开,以便社会、公民了解国家事务管理的过程和结果。2 民主听证:公民参与机制的完善有效的公民参与需要完善的公民参与制度来保障,而制度构建的难点及关键在于掌握行政权力与公民的参与权利之间的结合点,听证制度无疑应该是公民参与的核心机制。听
14、证制度是指行政机关在行使行政权力作出影响公民的权利义务的决定之前,就有关的事实问题和法律问题听取当事人意见的程序性法律制度。听证作为一项民主权利,必须得到切实的维护,发挥其积极功能,产生直接的民主效力。3 制度化角色 公民参与的关健环节。要保证公民参与的长期成效,最好的方法莫过于在决策制定中使参与角色的作用制度化。定期对实质性资源施加影响有助于激励公民和公民团体,使其保持积极主动的态度和精神。在美国,一些城市的政府已经试验了各种各样的制度化角色及其作用。例如:伊利诺伊州本代尔市的行政官员就将社区发展一揽子拨款项目中的一些主要决策制定权力授予社区发展公民指导委员会,该委员会由城市有代表性的居民组
15、成。 ” 4 .提高组织化程度 公民参与的重要途径 。现在很多公民参与一些组织,通过组织来参与政府的决策,对政府的决策施加影响。民间组织是政府与公民沟通的一座重要桥梁。为了使得民间组织发挥更大的作用,应该加强民间组织方面的立法,逐步制定和完善相互配套的的法律、法规和规章,使民间组织制度化、规范化和法治化。同时也要加强民间组织自身能力的建设,提高民间组织的活动能力、组织和管理能力、资金筹措和运作能力。5 .公民意识培育 公民参与能力提高的管理基拙。公民参与是公民意识的直接体现,公民参与的前提和基础是公民意识的觉醒和提高。要提高公民意识,增强公民的参与能力,需要大力加强公民教育。政府由于拥有丰富的宜传、教育资源,具备促进公民学习的有力工具,而且由于政府在公共决策执行和公共问题解决上 ,需要公民广泛的关注、支持与合作。因此,政府应该采取宜传、发动、说明等策略唤起公民的参与,激发公民的热情,配合政府做好公共管理工作。
