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1、危机应对与财税法的有效发展核心词: 危机应对/财税法问题/有效发展内容提纲:国内为应对经济危机所采行的大量财税政策成效甚为明显,但在财税的立法体制、权力行使、透明度、程序保障、法律意识和法治观念方面却存在突出问题,已直接影响财税法的有效发展，必须系统解决;危机应对与财税法的有效发展之间具有内在关联,特别规定加强财税法领域的风险防控、信息披露、情事变更、财税调控等理论的研究,以更好地推动财税法治，增进经济与社会的良性运营和协调发展。 一、问题的提出 发展是现代各国最重要的主题。一国的发展必须遵循规律，在整体上关注发展的协调性和可持续性,不断地防备和化解各类危机，以实现经济与社会的良性运营和有效发
2、展;同步，一国的发展需要大量的公共物品的供应,因而离不开国家财政的支撑，而财政的法治化水平,则直接关涉经济与社会的全面、协调发展，影响人民的福祉和人权的实现。由此可见,对于一国的发展不仅应关注其协调性、有效性,还应关注其与财政法治、人民福祉等方面的关联性。 从发展的协调性和有效性来看，如何防备和化解经济危机、社会危机等各类危机,无疑是持续性的重要问题。以来的国际性金融危机或经济危机，作为经济运营过程中积聚的诸多问题的集中爆发，不仅严重影响经济的有效发展，还也许引起政治、社会、法律等诸多领域的危机。面对危机，只有临危不惧,相机而动，辨证施治,才也许化险为夷，转危为安。 为了应对经济危机，各国普遍
3、采行多种经济政策,其中，财政政策尤为重要。大量的预算支出、税收减免、国债增发、政府采购等财政政策工具的具体运用，使财政政策在危机应对方面居功至伟。而上述各类财税手段的施行，则离不开财税法的有效保障。由此便产生了危机应对与财税法治、人民福祉等方面的内在关联。 事实上,基于法定原则，在预算、税收、国债等诸多领域,都需要严格依法行事,虽然危机时分亦不得例外。正因如此,在各国应对危机的过程中,财税法的调节备受注重，财税立法得到了进一步的健全和完善。但与此同步,基于危机应对的应急性等诸多因素,背离法治精神的各类问题亦也许发生,从而使财税法制建设潜伏隐忧,如不及时调节，便也许形成财税法发展中的危机，影响财
4、税法的有效发展。 有鉴于此，本文将着重分析国内在应对危机过程中所运用的各类财税手段，探讨其中存在的法律问题,并提出财税法的有效发展问题,强调在危机应对方面不仅要关注经济的有效发展，1还应注重化解危机的各类制度安排的合理性与合法性,特别是作为应对危机的重要手段的财政政策和有关立法，更应符合法治精神,这样才干更好地实现财税法的宗旨。此外，本文还强调,危机的应对与财税法的有效发展，有助于财税法研究的深化；同步，财税法研究的进一步进一步，也有助于增进财税法的有效发展,并有助于危机的防备和化解。因此,本文还特别提出了深化财税法研究应当进一步关注的若干财税法理论。 二、应对危机的重要财税手段解析 在应对金
5、融危机、财政危机以及整体上的经济危机的过程中，各国广泛运用了财税手段,特别是预算支出和税收减免的手段。从国内的状况看，应对危机所运用的重要财税手段,涉及预算手段、税罢手段、国债手段、政府采购手段、转移支付手段等。对于这些手段，可以作进一步的具体解析:1.预算手段。危机发生后,国内重启积极的财政政策，扩大预算支出，以通过政府公共资金的投入来解决有效需求局限性的问题。国家推出的在两年时间内投资四万亿元的筹划,曾引起了国内外的广泛关注,它同美国提出的七千亿美元的经济刺激筹划同样，都是应对危机的直接而重要的手段。 2.税罢手段。国内为应对危机而实行的税罢手段是非常丰富的，择要枚举如下:第一，在税率调节
6、方面,国家为了增进资我市场的发展,调低证券交易印花税税率为0.%；2为了增长税收收入，实现引导消费的目的，调高白酒、香烟的消费税税率,等等。此外,国家还调节了一系列的“准税率”，如在增值税领域,将小规模纳税人的征收率调低为3，同步，调高出口退税率，以鼓励出口。第二，在税基调节方面,如实行消费型增值税,调节公司所得税的扣除项目或扣除范畴,同步,进行成品油的“费改税”,4等等;第三,在税收优惠方面，实行了大量的减免税，如对个人所得税中的储蓄存款利息免税，5等等。 3国债手段。国债手段早已成为应对经济波动的重要措施,6国内在就决定分期发行1 5万亿特别国债。此外，在国内实行的4万亿元投资筹划中,有相
7、称部分资金来自国债的发行。在应对经济危机的过程中,无论是赤字的弥补，7还是对内需的拉动，国债手段都具有重要的作用。 4.采购手段。政府的公共采购,直接影响到广大市场主体的利益,以及市场整体的繁华和复苏。采购手段的运用,不仅关系到微观主体的权益,也关系到国家利益和本国经济的发展，它可以在一定限度上起到宏观调控的作用。与否可以优先采购国货,8采购的规模、比例、数量如何等等,不仅是国内法上的重要问题,甚至还波及国际经济和法律的协调。9 5.转支手段。政府采购和转移支付，虽然同为预算支出的重要形式，但其性质、领域等毕竟不同。在危机应对方面,既要有直接影响市场主体的生产经营的政府采购,也要有最后对广大居
8、民的生存和消费产生重要影响的转移支付。因此，国家在社会保障和有关补贴等方面的转移支付,是应对危机、拉动消费的一种重要举措。国内政府已经在社会保障方面投入诸多。仅在医疗保障方面,国家就提出了拟投入00亿元的筹划。此外，养老保险的统筹层次的提高，以及保障覆盖面的进一步扩大等方面，都需要国家的大量投入。 上述几类手段，都是非常直接的财税手段。其实，其她的许多政策工具也都直接或间接地与财税手段有关。例如,为了应对危机，国内提出了十大产业的调节和振兴规划,1这些规划的出台,看似产业政策或规划手段,但其中大量波及财税手段的支持。虽然是货币政策，也需要与财政手段相协调。可见，财税手段对于应对危机的确非常重要
9、。 从上述简要列举的各类手段来看,国内应对危机所采行的财税手段是丰富多彩的，其中既波及预算、税收等基本手段，也波及其他的辅助性的手段;既波及直接的财税手段,也波及融入其他经济政策中的间接的财税手段。因此，对于各类财税手段的具体运用及其化解危机的重要作用,还需全面、客观地分析和评价。 在强调法定原则的状况下,上述各类财税手段的采行,都离不开法律的确认和保障；上述各类手段的运用过程,同步也是财税法实行的过程。因此，透过上述各类措施的拟定和实行,不仅可以看到财税法制建设获得的成就,更能看到其存在的问题，从而有助于探寻其将来完善的基本途径。 三、从危机应对看国内财税法制建设存在的问题 考察上述为应对危
10、机而采行的各类财税手段，可以发现国内财税法制建设方面存在的突出问题。尽管对此已有人予以关注,但学界和实务界仍需进一步予以梳理和深化。目前，国内财税法制建设领域存在的问题诸多，但下列问题特别值得关注: （一)立法体制问题 财税立法体制问题是人们探讨近年的老问题，但也是历久弥新的重要论题，其核心是财税立法权的配备问题。根据严格的法定原则，按照“法律保存”和“议会保存”的规定,财税立法权应重要由立法机关行使,政府经由法律或立法机关的授权，方可行使部分财税立法权，且不应成为财税立法权最重要的享有者。虽然考虑现实的调控需要，以及危机的应对等问题，并因而倡导“动态”的法定原则,也必须注意对政府财税立法权的
11、限定，11这样才干使财税法上的法定原则既能保持其合理内核,又能与时俱进；既可以解决经济生活中亟待解决的问题,又可以符合法治精神的基本规定。 从危机应对所采用的各类手段来看,政府在财税立法权方面的强势地位非常突出,这与历史上政府立法权过大,以及现实中应对危机的需求急切均有关联。无论是税收减免的安排,还是税基、税率调节等,各类课税要素的变动，本来都应实行“法律保存”,但由于历史和现实的双重因素影响，实践中往往由国务院甚至其职能部门直接操作。长此以往，财税法的有效发展必受影响。 因此，尽管为应对危机而采行的手段具有一定的经济上的合理性，但有些措施是不符合法治精神和法律规定的，不能将其常态化、固定化。
12、只有从主线上解决立法体制的问题,明确界定和配备有关主体的立法权,并保证依法行使，才干更好地推动财税法自身的发展。(二）权力行使问题 在应对危机过程中所采行的多种财税手段,波及多种权力的行使,其中较为重要的有预算支出权、预算调节权、税基税率调节权、税收优惠决定权、国债发行权、采购调控权、转移支付权，等等。上述权力的配备,在立法上已有基本规定，但在具体行使时，却也许存在越权、滥用权力等问题，导致某些主体的权力行使不充足、不完整、不及时，并因而产生许多负面影响。 例如,在上述的4万亿投资筹划中，中央政府要增长支出18万亿,由此使本来收支较为平衡的预算失衡，导致中央预算的赤字大增，从而波及巨额预算调节
13、。由于4万亿的投资筹划如此巨大,且波及两年合计1 18万亿的预算调节，因而无论是从重大投资筹划的角度,还是从预算调节的角度,都应由全国人大常委会根据其预算调节审批权进行审批。但实际状况却是本次投资筹划的出台和预算调节,仅由国务院常务会议作出决定,并未通过全国人大常委会审批,其在权力行使上的问题是显见的。这也是4万亿投资筹划推出不久,即在法律上广受诟病的重要因素。其实，如果全国人大常委会可以及时、充足地行使预算调节的审批权,则可使如此重要的危机应对措施在形式上具有合法性，并由此得到更好的遵从。4万亿的投资筹划，同国债发行权的行使也有密切关联，毕竟在因扩大预算支出而使赤字大增的状况下,国债必然会成
14、为弥补赤字的至为重要的手段。如前所述,早在,国内就决定发行1.55万亿特别国债,因发行规模大且跨越数年,当时全国人大常委会曾专门予以审批,12从而至少在形式上符合国债发行审批权的行使规定。一般，根据国债法定原则,为了更好地体现监督,所有的国债发行，无论与否是用于应对危机,都应由国家立法机关行使其国债发行的审批权,政府部门不得越权自行批准,否则即违背宪政的基本精神。 4万亿的投资筹划，与采购调控权也密切有关。国家制定巨额投资筹划,就是为了拉动内需,调节构造,恢复经济，而投资筹划的重要实现形式则是政府采购。由于政府采购向哪些领域倾斜,以及国货与否享有优先购买权等,会影响不同行业、不同地区、不同国家
15、的产品销售以及经济复苏，因此,采购调控权同样非常重要。4万亿的投资筹划，只是国内应对危机的一类手段,其中波及的诸多财税法问题,特别是权力行使问题,的确值得深思。例如,对于上述的预算调节审批权，国内宪法和预算法的规定非常明确,但却存在权力主体行权落空或行权不到位的问题。又如，国债的发行审批权同样应由立法机关来行使,并且在历史上已由其行使,但在应对危机时似乎行权不畅。至于上述的采购调控权，则在总体上尚未完全将其作为相对独立的权力来看待,因而还缺少宏观或整体上的行权机制。而这些局限性,无论是对于整体的危机应对,还是对于经济的有效发展,最后都会产生负面影响。此外,国内为应对危机而采用的诸多税收措施，涉及所谓的构造性减税、增值税转型、消费税调节、产业调节与振兴规划中的税收安排等，波及税收优惠决定权、税基拟定权、税目税率调节权等财税法上的重要权力。对于上述权力的行使，税法已有基本规定,但在具体行使上仍存在某些问题。如前所述,目前这些权力重要由国务院及其职能部门行使,尽管便于及时应对经济领域浮现的问题，但与法治精神的规定则相距甚远。此外,由于经济危机使税收减收因素增长,而税收增收需求加大,因此,依法征管的问题会日益突出，对税收征管权的行使必须做出应有的限定。上述各类财税法上的权力,作为法定职权,各类有权主体必须积极行使,既不能放弃,也不能超越,或滥用。只有各司其职，各依其轨
