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1、防范外来物种入侵的法律体系1 外来物种入侵的内涵 根据世界自然保护联盟的定义，外来物 种入侵又称外来生物入侵，是指从自然分布区通过有意或无意的人类 活动而被引入，在当地的自然或半自然生态系统中形成了自我再生能 力，给当地的生态系统或景观造成明显损害或影响的物种。最早将外 来入侵物种概念编成书籍的是 CSElton 在 1958 年出版的TheEcologyoflnvasionsbyAnimalsandPlant。该书举例说明入侵 物种的危害，并对入侵物种进行了论述。外来物种入侵的途径有两种： 一是自然入侵；二是引进，包括有意引进和无意引进两种情况。前者 主要是用于农林牧渔业生产、城市绿化、景观
2、美化等有目的地引进； 后者则是随着贸易、运输、旅游等活动而导致的物种传入。外来入侵 物种问题的关键是人为问题。外来物种入侵的危害是复杂多样的，它 能够造成严重的生态破坏和生物污染，最终导致生物物种多样性、生 物遗传资源多样性丧失；外来物种入侵还会造成严重的经济损失，并 且严重威胁人类的生存和健康。2我国防范外来物种入侵的立法现 状及存在的问题 中国是世界生物多样性最丰富的国家之一，具有陆 地生态系统599类；高等植物30000余种，脊椎动物6347种，均居 世界前列。中国不仅物种丰富，而且物种类型繁多，但是据不完全统 计，在世界自然保护联盟公布的全球100种最具威胁的外来物种中， 我国就有50
3、余种。为防范外来物种入侵，我国政府付出了巨大的努 力，但成效不大。究其主要原因是立法不完善。至今尚无一部国家级 的专门针对外来物种管理的法律或法规，该方面的规定只是散见于进 出境动植物检疫、国境卫生检疫以及农、林、渔业法律法规和少量的 地方立法。我国现行防治外来入侵物种立法状况难以抵御外来物种入 侵带来的风险，主要存在以下几方面。 21 立法目的不明确 由于 我国长期以来对外来物种入侵危害性认识不足，相关法律法规的立法 目的不科学。立法目的多数是从经济发展、生产安全和人体健康的角 度出发，没有将保护生物多样性、维护生态安全和实施可持续发展战 略思想涵盖其中。如：中华人民共和国动物检防疫法的立法
4、目的 就表述为为了加强对动物防疫工作的管理，预防、控制和扑灭动物 疫病，促进养殖业发展，保护人体健壮，制定本法。 22立法体 系不完整 由于缺乏国家级防治外来物种入侵的专门立法，相关规定 远未形成一套完整和统一的体系，各相关职能部门往往只从自身管理 的角度出发，各立各的法，致使法律条文过于分散，法律规定过于原 则，针对性和操作性不强。在一些与外来物种入侵关系极为密切的部 门法如森林法、农业法、渔业法中缺乏如何防治外来物种入 侵的规定，一旦入侵成功，后果不堪设想，而事实证明情况正是如此。 23立法调整范围过窄现有相关法律法规的调整范围主要集中在病 虫害和杂草检疫有关的方面，多限于控制农业杂草、害
5、虫和疾病，林 业害虫和疾病以及人类健康等，并没有深层次考虑到生物多样性、生 态平衡、生态安全等问题。 24 缺乏专门的管理机关 我国目前为 止还没有防范外来物种入侵的专门机构，农业、林业、检疫、海洋、 环保等部门均拥有对外来物种的管理权，处于多头管理的状况，各部 门各自为政，缺乏协调。 3防范外来物种入侵的立法构想我国是全 球受外来物种入侵危害最严重的国家之一。现有法律制度尚未形成防 御外来物种入侵的完整法律体系，应当借鉴国外发达国家的立法经验 尽快制定一部专门的防治外来物种入侵的法律，实现对外来物种的依 法预防、评估、引进、消除和控制。 31 明确立法目的 与世界先 进国家环保立法目的相比，
6、我国环境立法目的在指导思想上仍受传统 理念左右，还停留在传统的保护环境资源和促进经济建设二元论层面 上，没有将国际社会普遍认同的可持续发展理念、生物多样性保护和 生态安全思想体现出来，应加以修改完善。 32 确立立法原则 防 治外来物种入侵的立法原则是立法目的的深化，表现为在环境法的创 制和实施中必须遵循的具有拘束力的基础性和根本性准则。主要包括 以下五方面： （1）生态优先原则。它是指在处理经济增长与生态环 境保护之间的关系问题上，确立生态环境保护优先的法律地位，作为 指导调整生态社会关系的法律准则。之所以将其作为立法原则，一是 因为生态优先原则已经成为当今世界上生态法的发展趋势，应顺应历
7、史潮流，二是源于作为环境立法基本原则的协调发展原则在现实生 活中往往成为经济优先原则的代名词，只有将生态优先原则确立 为环境立法的基本原则，才能保证生态环境保护优先的法律地位。在 对外来物种管理工作中，尤其是对有意引进的物种贯彻生态优先原则 是保证我国生态安全的必要前提。 （2）风险预防原则。它是一项公 认的国际环境法原则，是指对开发和利用环境行为所产生的环境质量 下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、 消除由此带来的环境损害。在对外来物种管理问题上，防患于未然 尤为重要。 （3）公众参与原则。它是指公众有权通过一定的程序或 途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策活动之
8、中，并有权受到 相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项决策符合广 大公众的切身利益和需要。它是公众环境权理论在环境法上的体现。 防范外来物种入侵，公众参与必不可少，应培养和提高公众的生态安 全防范意识，建立起新的生物防护的道德规范，在生活消费领域中积 极采取行动杜绝或减少物种被带入的机率。#p#分页标题#e#（4）协同合作原则。它是指以可持续发展为目标，在国家内部 各部门之间、在国际社会国家和地区之间，重新审视既得利益与环境 利益的冲突，实行广泛技术、资金和情报交流与援助，联合处理环境 问题。防范外来物种入侵仅靠一个国家、一个部门的努力只能是杯水 车薪，应当由全地区、全世界人民携手
9、合作，共同应对。 （5）责任 负担原则。它是指破坏生物多样性者应当对其破坏行为所导致的社会 消极后果和生物多样性的丧失承担责任，其目的在于明确责任人的法 定义务，强化损害者责任，实现环境责任的公平负担，体现社会公平 和环境正义，保护生态环境。 33 构建基本制度 完善防治外来物 种入侵法律法规的目的就是要设置一个严密的防御、干预、控制系统， 以改变当前被动应对的局面，可以围绕预防、控制、消除三个目标设 计。主要包括以下几方面：（1）风险评价制度。外来入侵物种的风 险评估机制是建立外来物种入侵早期预警机制的基础。风险评估的具 体内容应该是多方面的，包括对人体健康、农业生产、生态安全、生 物多样性
10、等方面。 （2）许可证制度。由于有意引进是外来物种入侵 的主要途径，所以实行许可证制度就可以将有高风险的物种拒之门外 而对有益的物种则允许引入。 （3）跟踪监测、综合治理制度。目前 初步调查表明我国入侵物种已经有520多种，其中产生明显危害的有 100多种。通过采取严格的风险评估、检验检疫措施虽能尽量减少外 来物种入侵的风险，但并不能完全阻止外来物种入侵，因此在物种引 入后进行跟踪监测以及消除和控制就显得十分必要。 34理顺管理 体制 应该在国家层面建立一个专门机构统一负责对外来物种入侵的 防治工作。在其统一领导下，协调各相关部门协同作战。 35完善 法律责任 法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以补偿、强 制履行或接受惩罚的特殊义务，是对行为人行为的否定性评价，使其 承担法律上的不利后果。总体来看，我国对防治外来物种入侵的相关 法律责任的规定是不完善的，只有行政责任的规定，缺乏相应的民事 责任和具体的刑罚罪名，对于有意引进、释放外来物种造成严重后果 的，不仅要追究其刑事责任，而且还要承担相应的民事赔偿责任。
