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1、强化全面预算管理 促进实现发展战略财政部会计司解读企业内部控制应用指引第15号全面预算全面预算是指企业对一定期间的经营活动、投资活动、财务活动等作出的预算安排。全面预算作为一种全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式，凭借其计划、协调、控制、激励、评价等综合管理功能，整合和优化配置企业资源，提升企业运行效率，成为促进实现企业发展战略的重要抓手。正如美国著名管理学家戴维奥利所指出的那样：全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一。制定和实施企业内部控制应用指引第15号全面预算，旨在引导和规范企业加强全面预算管理各环节的风险管控，促进全面预算管理
2、在推动企业实现发展战略过程中发挥积极作用。本文就此进行解读。一、如何正正确认识和理理解全面预算算正确认识和和理解全面预预算的内涵、本本质及作用，应应当把握以下下几个方面：（一）全方方位、全过程程、全员参与与编制与实施施的预算管理理模式全面预算的的“全方位”，体体现在企业的的一切经济活活动，包括经经营、投资、财财务等各项活活动，以及企企业的人、财财、物各个方方面，供、产产、销各个环环节，都必须须纳入预算管管理。因此，全全面预算是由由经营预算（也也称业务预算算）、投资预预算、筹资预预算、财务预预算等一系列列预算组成的的相互衔接和和勾稽的综合合预算体系。全全面预算的“全全过程”，体体现在企业组组织各
3、项经济济活动的事前前、事中和事事后都必须纳纳入预算管理理，即全面预预算不仅限于于预算编制、分分解和下达，而而是由预算编编制、执行、分分析、调整、考考核、奖惩等等一系列环节节所组成的管管理活动。全全面预算的“全全员”参与，指指企业内部各各部门、各单单位、各岗位位，上至最高高负责人，下下至各部门负负责人、各岗岗位员工都必必须参与预算算编制与实施施。（二）企业业实施内部控控制、防范风风险的重要手手段和措施全面预算的的本质是企业业内部管理控控制的一项工工具，即预算算本身不是最最终目标，而而是为实现企企业目标所采采用的管理与与控制手段，从从而有效控制制企业风险。全全面预算的制制定和实施过过程，就是企企业
4、不断用量量化的工具，使使自身所处的的经营环境与与拥有的资源源和企业的发发展目标保持持动态平衡的的过程，也是是企业在此过过程中所面临临的各种风险险的识别、预预测、评估与与控制过程。因因此，企业业内部控制基基本规范将将预算控制列列为重要的控控制活动和风风险控制措施施。（三）企业业实现发展战战略和年度经经营目标的有有效方法和工工具“三分战略略、七分执行行”，企业战战略制定得再再好，如果得得不到有效实实施，终不能能将美好蓝图图和“愿景”转转变为现实，甚甚至可能因实实际运营背离离战略目标而而导致经营失失败。通过实实施全面预算算，将根据发发展战略制定定的年度经营营目标进行分分解、落实，可可以使企业的的长期
5、战略规规划和年度具具体行动方案案紧密结合，从从而实现“化化战略为行动动”，确保企企业发展目标标的实现。企企业内部控制制应用指引第第2号发发展战略中中明确规定企企业应当编制制全面预算。（四）有利利于企业优化化资源配置、提提高经济效益益全面预算是是为数不多的的能够将企业业的资金流、实实物流、业务务流、信息流流、人力流等等相整合的管管理控制方法法之一。全面面预算以经营营目标为起点点，以提高投投入产出比为为目的，其编编制和执行过过程就是将企企业有限的资资源加以整合合，协调分配配到能够提高高企业经营效效率效果的业业务、活动、环环节中去，从从而实现企业业资源的优化化配置，增强强资源的价值值创造能力，提提高
6、企业经济济效益。（五）有利利于实现制约约和激励全面预算可可以将企业各各层级之间、各各部门之间、各各责任单位之之间等内部权权、责、利关关系予以规范范化、明细化化、具体化、可可度量化，从从而实现出资资者对经营者者的有效制约约，以及经营营者对企业经经营活动、企企业员工的有有效计划、控控制和管理。通通过全面预算算的编制，企企业可以规范范内部各个利利益主体对企企业具体的约约定投入、约约定效果及相相应的约定利利益；通过全全面预算执行行及监控，可可以真实反馈馈内部各个利利益主体的实实际投入及其其对企业的影影响并加以制制约；通过全全面预算执行行结果的考核核，可以检查查契约的履行行情况并实施施相应的奖惩惩，从而
7、调动动和激励员工工的积极性，最最终实现企业业目标。二、全面预预算的组织全面预算组组织领导与运运行体制健全全，是防止预预算管理松散散、随意，预预算编制、执执行、考核等等各环节流于于形式，预算算管理的作用用得不到有效效发挥的关键键。为此，全全面预算指引引提出了明确确的控制要求求，即：企业业应当加强全全面预算工作作的组织领导导，明确预算算管理体制以以及各预算执执行单位的职职责权限、授授权批准程序序和工作协调调机制。（一）健全全预算管理体体制企业设置全全面预算管理理体制，应遵遵循合法科学学、高效有力力、经济适度度、全面系统统、权责明确确等基本原则则，一般具备备全面预算管管理决策机构构、工作机构构和执行
8、单位位三个层次的的基本架构。1.全面预预算管理决策策机构预预算管理委员员会企业应当设设立预算管理理委员会，作作为专门履行行全面预算管管理职责的决决策机构。预预算管理委员员会成员由企企业负责人及及内部相关部部门负责人组组成，总会计计师或分管会会计工作的负负责人应当协协助企业负责责人负责企业业全面预算管管理工作的组组织领导。具具体而言，预预算管理委员员会一般由企企业负责人（董董事长或总经经理）任主任任，总会计师师（或财务总总监、分管财财会工作的副副总经理）任任副主任，其其成员一般还还包括各副总总经理、主要要职能部门（财财务、战略发发展、生产、销销售、投资、人人力资源等部部门）、分（子子）公司负责责
9、人等。预算管理委委员会的主要要职责一般是是：（1）制制定颁布企业业全面预算管管理制度，包包括预算管理理的政策、措措施、办法、要要求等；（22）根据企业业战略规划和和年度经营目目标，拟定预预算目标，并并确定预算目目标分解方案案、预算编制制方法和程序序；（3）组组织编制、综综合平衡预算算草案；（44）下达经批批准的正式年年度预算；（55）协调解决决预算编制和和执行中的重重大问题；（66）审议预算算调整方案，依依据授权进行行审批；（77）审议预算算考核和奖惩惩方案；（88）对企业全全面预算总的的执行情况进进行考核；（99）其他全面面预算管理事事宜。2.全面预预算管理工作作机构由于预算管管理委员会一一
10、般为非常设设机构，企业业应当在该委委员会下设立立预算管理工工作机构，由由其履行预算算管理委员会会的日常管理理职责。预算算管理工作机机构一般设在在财会部门，其其主任一般由由总会计师（或或财务总监、分分管财会工作作的副总经理理）兼任，工工作人员除了了财务部门人人员外，还应应有计划、人人力资源、生生产、销售、研研发等业务部部门人员参加加。预算管理工工作机构的主主要职责一般般是：（1）拟拟订企业各项项全面预算管管理制度，并并负责检查落落实预算管理理制度的执行行；（2）拟拟定年度预算算总目标分解解方案及有关关预算编制程程序、方法的的草案，报预预算管理委员员会审定；（33）组织和指指导各级预算算单位开展预
11、预算编制工作作；（4）预预审各预算单单位的预算初初稿，进行综综合平衡，并并提出修改意意见和建议；（5）汇总总编制企业全全面预算草案案，提交预算算管理委员会会审查；（66）跟踪、监监控企业预算算执行情况；（7）定期期汇总、分析析各预算单位位预算执行情情况，并向预预算管理委员员会提交预算算执行分析报报告，为委员员会进一步采采取行动拟定定建议方案；（8）接受受各预算单位位的预算调整整申请，根据据企业预算管管理制度进行行审查，集中中制定年度预预算调整方案案，报预算管管理委员会审审议；（9）协协调解决企业业预算编制和和执行中的有有关问题；（110）提出预预算考核和奖奖惩方案，报报预算管理委委员会审议；（
12、11）组组织开展对企企业二级预算算执行单位（企企业内部各职职能部门、所所属分（子）企企业等，下同同）预算执行行情况的考核核，提出考核核结果和奖惩惩建议，报预预算管理委员员会审议；（112）预算管管理委员会授授权的其他工工作。3全面预预算执行单位位全面预算执执行单位是指指根据其在企企业预算总目目标实现过程程中的作用和和职责划分的的，承担一定定经济责任，并并享有相应权权利和利益的的企业内部单单位，包括企企业内部各职职能部门、所所属分（子）企企业等。企业业内部预算责责任单位的划划分应当遵循循分级分层、权权责利相结合合、责任可控控、目标一致致的原则，并并与企业的组组织机构设置置相适应。根根据权责范围围
13、，企业内部部预算责任单单位可以分为为投资中心、利利润中心、成成本中心、费费用中心和收收入中心。预预算执行单位位在预算管理理部门（指预预算管理委员员会及其工作作机构，下同同）的指导下下，组织开展展本部门或本本企业全面预预算的编制工工作，严格执执行批准下达达的预算。各预算执行行单位的主要要职责一般是是：（1）提提供编制预算算的各项基础础资料；（22）负责本单单位全面预算算的编制和上上报工作；（33）将本单位位预算指标层层层分解，落落实到各部门门、各环节和和各岗位；（44）严格执行行经批准的预预算，监督检检查本单位预预算执行情况况；（5）及及时分析、报报告本单位的的预算执行情情况，解决预预算执行中的
14、的问题；（66）根据内外外部环境变化化及企业预算算管理制度，提提出预算调整整申请；（77）组织实施施本单位内部部的预算考核核和奖惩工作作；（8）配配合预算管理理部门做好企企业总预算的的综合平衡、执执行监控、考考核奖惩等工工作；（9）执执行预算管理理部门下达的的其他预算管管理任务。各预算执行行单位负责人人应当对本单单位预算的执执行结果负责责。企业全面预预算管理组织织体系的基本本架构如图11所示。 图1全面预算算管理组织体体系基本架构构图（二）明确确各环节授权权批准程序和和工作协调机机制在建立健全全全面预算管管理体制的基基础上，企业业应当进一步步梳理、制定定预算管理工工作流程，按按照不相容职职务相
15、互分离离的原则细化化各部门、各各岗位在预算算管理体系中中的职责、分分工与权限，明明确预算编制制、执行、分分析、调整、考考核各环节的的授权批准制制度与程序。预预算管理工作作各环节的不不相容岗位一一般包括：预预算编制与预预算审批、预预算审批与预预算执行、预预算执行与预预算考核。在全面预算算管理各个环环节中，预算算管理部门主主要起决策、组组织、领导、协协调、平衡的的作用。企业业可以根据自自身的组织结结构、业务特特点和管理需需要，责成内内部生产、市市场、投资、技技术、人力资资源等各预算算归口管理部部门负责所归归口管理预算算的编制、执执行监控、分分析等工作，并并配合预算管管理部门做好好企业总预算算综合平
16、衡、执执行监控、分分析、考核等等工作。三、全面预预算基本业务务流程企业全面预预算业务的基基本流程一般般包括预算编编制、预算执执行和预算考考核三个阶段段。其中，预预算编制阶段段包括预算编编制、预算审审批、预算下下达等具体环环节；预算执执行阶段设计计预算指标分分解和责任落落实、预算执执行控制、预预算分析、预预算调整等具具体环节。这这些业务环节节相互关联、相相互作用、相相互衔接，周周而复始地循循环，从而实实现对企业全全面经济活动动的控制。图图2列示了各各类企业全面面预算的基本本业务流程。如前所述，全全面预算是企企业加强内部部控制、实现现发展战略的的重要工具和和手段，但同同时也是企业业内部控制的的对象。企业业应当参照图图2的基本流流程，结
