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1、耕地保护能力是影响粮食综合生产能力的重要因素。近年来，为了提高耕地保护能力， 国家先后采取了一系列的严格措施，如用刑罚方法惩治破坏耕地的行为、实施土地用途管制 和占一补一制度等，取得了明显的成效。然而，随着农业结构调整和城镇化进程的加快，耕 地减少难以遏制，耕地保护形势日益严峻。在这种情况下，怎样保护好耕地，提高耕地保护 能力，就成为决策部门关注的焦点问题。基于此景，不久前，我们对江苏省的部分县市进行 了实地调研。保护耕地，究竟要保护什么？究竟怎么保护？ 一直是我们密切关注的重大课题。地处东 部沿海地区的江苏省，既是一个实力雄厚的经济大省，又是一个人多地少的农业大省，同时 还是一个发展强劲的外
2、向型省份。江苏省要实现全面建设小康社会的宏伟目标，率先基本实 现现代化，就需要发展经济，而发展经济就需要占用大量的耕地，形成一种对峙的“两难境 地”。如何缓解或消除这一两难境地？总的设想或思路是：根据我国社会主义现代化建设进 入新的发展阶段的新特点，在始终高度重视保护和提高粮食综合生产能力的前提下，切实转 变传统的耕地保护观念，树立着眼于耕地保护能力的新理念，使耕地供给能力与经济社会发 展需求相适应，为全面建设小康社会提供有力的资源保障。具体地讲，有以下对策与建议：（一）切实转变观念，确立耕地能力保护新理念。改革开放20多年来，我国十分重视对耕地的保护与管理。在保护与管理耕地的过程中， 侧重于
3、小农业的角度去保护，关注的是粮食的单产与总产问题。很显然，这种传统的保护观 已经不能适应城市经济发展和农村经济发展的需要。从江苏省的情况看，如果不转变观念和 拓宽思路，仍然固守服务于小农业的耕地保护观，不从大农业和城市经济发展去考虑的话， 将会加深经济发展与耕地保护之间的矛盾，不但达不到保护耕地的目的，而且也将使之演变 成制约市场经济进一步发展的障碍因素。为此，要切实从根本上转变观念：首先，要确立耕 地能力保护新理念。当前，在耕地保护上，要赋予传统耕地保护新的内容，以“耕地能力保 护”代替“耕地的数量与质量并重保护”，改变单纯只看重服务于小农业的保护模式，逐步 转向服务于大农业、服务城镇化以及
4、服务于新型工业化的新的保护模式。其次，要确立耕地 综合生产能力新理念。耕地生产能力是多方面的，除了具有水稻、小麦、棉花、芝麻等粮棉 油作物的生产能力外，还具有其他方面的生产能力，如植树种草、禽畜养殖、房屋建筑等。 因此，在当前情况下，要着重在“综合”和“能力”上做文章，通过有关的政策措施保护和 提高耕地综合生产能力。（二）根据经济发展新阶段的新特点，适时调整耕地保护政策。党的十六大报告指出：当人类社会跨入21世纪的时候，我国进入全面建设小康社会、 加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。这一论述是对当前我国经济社会发展所处阶段的 总的概括。我们看到，新阶段伊始之际，我国的政治经济形势发生了深刻地
5、变化，如北京申 奥成功、上海获得世博会举办权、加入WTO、党的十六大胜利召开、南水北调工程开工等 等，与此同时，也实施了一些重大政策，如经济结构战略性调整政策、城镇化发展政策、新 型工业化发展政策、退耕还林政策、引进来和走出去政策等。面对这些新特点和新变化，就 不能不对现行耕地保护政策进行适当的、必要的修改、补充与调整，使之跟上经济社会政策 发展的步伐。根据江苏省的情况，结合沿海经济发达地区的特点，我们认为，就宏观角度而 言，应从五个方面予以调整：一是对耕地保护的目标进行调整。二是对耕地保护的内容进行 调整。三是对耕地保护的任务进行调整。四是对耕地保护的手段进行调整。五是对耕地保护 的重点进行
6、调整。在调整中，要体现总体性、区域性、阶段性、合法性、指导性、超前性与 外向性。（三）加快立法步伐，尽早出台土地开发、整理与复垦的专门法规。截至2002年底，我国一共颁布有关土地管理的法规34部。其中，法律4部，如土地 管理法、农村土地承包法等；法规14部，如土地复垦规定、退耕还林条例、耕 地占用税暂行条例等；规章16,如黄金矿山砂金生产土地复垦规定、闲置土地处置 办法等。令人遗憾的是，时至今日，仍然没有专门土地开发法规，没有专门的土地整理法 规。仅有的一部土地复垦规定也已使用10多年，很多规定早已时过境迁。透视现行的 法规不难发现，有关土地开发、整理的规定，不但过于分散、凌乱，而且太原则、太
7、宏观， 并有许许多多的空白，很多问题无法解决。加强法制建设，加快立法进程：一要及时制定土 地开发保护条例。在全面整合土地管理法水土保持法、森林法、草原法、退耕 还林条例等有关土地开发的规定的基础上，及时制定土地开发保护条例。要坚持保护 第一、开发第二的原则，同时还要兼顾生态环境，力求做到在保护中开发，在开发中保护。 近期内，国土资源部亦可先行出台土地开发保护办法，以为土地开发保护条例的出 台作好铺垫。二要尽快出台土地整理促进条例。近年来，党和政府十分重视土地整理工 作，我们应抓住时机，乘势而上，力争早日出台专门的土地整理法规。现行土地管理法 水土保持法、农业法、退耕还林条例、基本农田保护条例等
8、法规有不少关于土地 整理的规定，同时，有关部委也出台了不少土地整理的政策文件，要在广泛吸收合理成分与 有益经验的基础上，大胆借鉴国外的做法，尽快出台土地整理促进条例。近期，国土资 源部可在全面整理有关政策文件的基础上，及时制定一部土地整理促进办法，以缓解现 行法规政策的不足，进一步规范和推进土地整理工作。三要抓紧时间修订1988年土地复 垦规定，尽早出台土地复垦条例加大立法力度，促进土地复垦工作。四要突出区域特 点，发挥地方立法的作用。我国地大物博、南北差异较大，完全依赖一部法规去解决所有的 问题是不现实的，这就要讲求立法的区域性。江苏省的徐州市率先一步，于2001年11月颁 布了徐州市采煤塌
9、陷地复垦条例。这是一部典型的地方法规，它的出台对其他地方具有 借鉴意义。类似的地区，如山西的大同市、湖北的黄石市、河南的平顶山市等都可以根据本 地特点，制定适用于本市的土地复垦法规。就江苏省目前而言，可以出台江苏省沿海滩涂 开发管理条例和江苏省土地整理促进办法等法规，为其他省市地方立法提供可鉴的范 例。（四）改进项目资金拨付办法，建立多元投融资渠道。土地开发整理与复垦项目不外乎三大类:政府投资项目、企业投资项目与个人投资项目。 从江苏省的情况看，主要是中央和地方政府投资开发项目，公司企业投资项目已经出现，个 人投资也在进一步酝酿之中。这也就是说，政府投资开发是主渠道，政府项目是主要的项目， 也
10、是最有保障的项目。项目资金是开发、整理与复垦的首要条件。如果项目资金迟迟不能到 位，那么，开发、整理或复垦就无法进行。要解决当前项目资金渠道不畅和到位迟缓的弊端， 就必须改革项目资金拨付办法。从两个方面着手：一方面，要疏通资金拨付渠道，切实提高 资金流速。对中央投资的项目，资金应当直接拨付给项目实施法人单位，考虑到财政监管， 项目资金也可先由财政部直接拨付到省级财政部门，再由省级财政部门直接拨付给项目实施 法人单位。国土资源管理部门做好项目实施监管与任务完成确认工作。对地方投资的项目， 其资金由地方财政部门直接拨付给项目实施法人单位。根本的办法是，在改进老办法的基础 上，由国土资源部与财政部联
11、合制定一个专门的文件，统一规范、管理与监督项目资金，保 障资金安全，提高资金效率。另一方面，不能单靠国家投资进行开发整理复垦，要建立多元 投融资渠道。各级政府要努力增加对土地开发整理复垦的投入，建立土地开发整理专项资金。 鼓励单位和个人灵活运用农用地整理指标折抵和建设用地指标置换政策，有偿流转，筹集资 金，从事土地开发整理。积极探索以地入股、新增耕地使用权流转、政府贴息贷款、提供信 用支持等途径，广泛吸纳社会资金和民间资金，逐步形成土地开发整理复垦多元化投融资机 制。（五）尽快出台易地开垦的政策规定，确保实现区域耕地总量动态平衡。易地开垦政策是土地管理法第33条规定的一项重大政策，它的主要目的
12、旨在解决 “土地后备资源匮乏的省、直辖市”，通过易地开垦，补偿所占用耕地的数量，确保区域乃 至全国耕地总量动态平衡。从实际工作看，易地开垦有两种形式：一种是省域内跨县市的易 地开垦；另一种是跨省际的易地开垦。近年来，江苏省域内已经实施过一些易地开垦行为。 从长远看，要确保实施耕地总量动态平衡，易地开垦是大势所趋。所以，应尽快出台易地开 垦的有关政策。解决的办法有两个：一是国土资源部应尽快出台易地开垦的政策文件，以规 范各地的不太规范的易地开垦行为，保护易地开垦的积极性，保障易地开垦者的有关合法权 益。二是国土资源部可通过试点，摸索经验。（六）实行新增土地种类多样化和用途多元化的新举措，积极构建
13、耕地能力保护的新体 系。一是实行新增土地种类多样化的新举措。新增土地种类（或性质）的认定要区别情况， 不宜一刀切：a、对占一补一项目，原则上其新增的土地必须是耕地，不能是非耕地；b、对 非占一补一项目，则应采取灵活的方法，宜耕地则耕地，宜林地则林地，宜建设用地则建设 用地；c、对矿区复垦的新增土地，则应是宜农则农，宜耕则耕，宜林则林，不强求一律；d、 对新围垦的沿海滩涂也及时作出实事求是的认定。二是实行新增土地用途多元化的新举措。 新增土地的用途，不能绝对化，要体现多元化的特点：a、对新增耕地，要视情况而定。既 可以优先划入基本农田，也可以不划入基本农田；可以用于种植粮棉油作物，也可以用于种
14、植花草、药材、经济材林及养殖用地，个别也可作建设用地。这一切都必须在依法、依据规 划的前提下，尽可能利益最大化，效率最高点。B、对新增的非耕地，既可以用作林业、畜 牧业，也可以用作建设用地，或作休闲用地。三是严格土地变更登记，拓宽耕地的认定范围。 A、对没破坏耕作层，没有降减耕地生产能力的用地，如寄养苗木用地、简易禽畜用地、浅 水养殖等，一般不宜将其认定为改变用途，而应视为仍是耕地之用途。B、按照发挥区域性 比较优势的要求，按照部有关规定，因地制宜，将闲置的建设用地、未利用地或被破坏的土 地，开发整理成园地、牧草地、养殖水面等，并经项目验收认定能调整成耕地的，可按新增 耕地统计和管理。在土地变
15、更调查时按现状地类调查，在非农建设占用时除按照法律程序报 批外，仍要实行“占一补一”。（七）顺应市场经济发展潮流，努力构筑土地开发、整理与复垦的经营体制。随着我国市场化步伐的不断加快，土地流转经营行为开始活跃起来，一个以土地经营为 城市发展支柱的经营理念，引起了各级政府的广泛关注。在此背景下，土地开发、整理与复 垦的经营问题就应运而生，成为不可阻挡的新趋势。十六大报告指出：要发展产权、土地、 劳动力和技术市场等，要在更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用。从江苏省的情况 看，一些县市实际已将不少新增土地纳入了经营的轨道，而且不少是规模经营；个别县市还 成立了土地农场，如东台市就成立了 “金东
16、台农场”。要正视这一新趋势的经营问题，不能 全盘否定。我们认为，总的方向是要逐步建立土地开发、整理与复垦的经营机制，特别是要 建立一个好的经营机制。对中央政府投资的项目，原则上不允许从事经营活动。对地方政府 或公司企业、个人及外国投资的项目，则应具体问题具体分析，只要符合国家法律规定，可 以从事相应的经营活动，收取相应的、合理的回报。当务之急，要做几个方面的工作：一是 对全国土地开发、整理与复垦经营情况作一次调研，摸清情况，对症下药。二是在调研的基 础上，及时制定土地开发、整理与复垦经营的有关规则，为投资者提供明确的政策导向。三 是有条件的地区可以成立专业性的公司企业，专门从事土地开发、整理与复垦经营活动，推进土地开发整理复垦向专业化方向发展
