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1、规范应急管理 保障公民权益解读突发事件应对法提纲：一、突发事件应对法基本理论（一）、什么是突发事件（二）、什么事突发事件应对法（三）、为什么要制定突发事件应对法（四）、突发事件应对法的主要理念二、突发事件应对法主要内容（一） 突发事件的预防和应急准备制度（二）突发事件的监测制度（三） 突发事件的预警制度（四）突发事件的应急处置制度（五）突发事件的事后恢复与重建制度三、提高依法应对突发事件的能力（一）、树立依法应对理念（二）、树立预防为主、预防与应急相结合理念（三）、树立应急行政理念一、突发事件应对法基本理论（一）、什么是突发事件突发事件应对法第三条指出：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者
2、可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件的特点是“社会性、危害性、严重性”。首先是“社会”的。突发事件只有超越个案和局部地点，其影响范围足以达到所谓“社会性”的程度才是本法所称的突发事件；其次是突发事件具有“危害性”，包括危害性威胁和危害性损害，主要是对社会、政府、国家安全利益的威胁和损害；再次是前述突发事件的社会危害性达到“严重”的程度。（二）、什么是突发事件应对法突发事件应对法是调整突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动的法律规范。对于新颁布的突发事件应对法，如果用一句话概括的话，那
3、就是它属于非常态法律秩序的基本法。“非常态”和“基本法”是两个关键词，前一个说它存在的客观根据，后一个说它在法制中的地位。首先它是“非常态法”什么叫“非常态”？打个比方，就像人们要根据晴天和雨天的气候特点有不同的生活安排一样，国家也要根据社会生活的秩序化程度进行不同的制度安排。其实所有的法律制度都是基于社会秩序的状态设计的。人类进行有效率的生产和持续性生活所必需的社会秩序状态可以称为常态，国家的民主决策制度和人民的自由权利在很大程度上都是为常态社会安排的。因此各国在宪政之初，于制宪时都会规定“非常状态”的条款，以便回答常态法律制度失灵的问题。我们可以将常态立法称为“晴天法案”，大多数立法属于“
4、晴天法案”。一般而言，有关公民权利和国家制度的现行法都是按常态在经常性秩序的前提下设计制定的。但是国家和社会也会遭遇不测风云，主要表现为社会基本安全利益遭受威胁或者危害，原来的法律安排就得改动，按照平时那样按部就班地工作和生活就不行了。因此国家有必要在突发事件的应对方面作出新的安排，这种立法可以称为“雨天法案”。突发事件应对法规制的对象，也就是正常的社会生产、生活遭受突发事件影响时，国家该怎么办？人民的权利是什么？常态状况下的权利、义务是否可以改变？解决的是正常状态打断之后的制度设计问题，特别着眼于非常状态下国家与公民活动规则的基本原则与框架。整理为word格式 我们国家的非常态法制，大致可以
5、分为四种：战争、动员、紧急状态和行政应急管理。现在的突发事件应对法，属于第四种的范畴，所以也可以将该法称为行政应急管理基本法。 其次它是一部“基本法” 从法理上而言，“基本法”一般是相对其他单行法和专门法而言的。其实在应对突发事件时，此前并非无法可依，一般分为两类：一类是单项行政应急立法，比如防洪法、防震减灾法、核电厂核设施应急救援条例、传染病防治法、公共卫生事件应急条例。但是，这些单项立法的突出问题是，它们不但缺乏统一性和协调性，而且在行政应对措施的有效性、合法性保障机制等方面相对不足；一类是行政应急预案，属于行政工作计划的范畴。但它不能在已有法律授权之外设立新的行政应急权利义务，只能是对现
6、有法律授权的具体实施办法。但这两类不能满足在法律上统一和有效应对突发事件的需求。因此从这种意义上说，突发事件应对法的出台不是简单地对现行做法进行法律确认，而是着眼于整体应急框架的建立，着眼于基本法律原则和规则的实现。“基本”二字具体能从哪里看出来？ 突发事件应对法的出台建立了一个完备、系统的应急框架体系，是与应急管理的全过程相适应的。从内容上看，它覆盖了“预防、预备、监测、预警、处置、恢复重建”的全过程。而且值得指出的是，以前的应急法律法规一般都重点着眼于“危机处置”，而该法做到了以“危机处置”为中心向两端延伸，前端以“监测”为重点，重在规范判断进入应急管理阶段的依据，保证信息畅通和判断准确；
7、后端延伸到“恢复重建”。这样该法实现了“从预防开始到重建结束”的整体覆盖，提供了一个系统、完备的权利、义务框架，所以说它是一部基本法。（三）、为什么要制定突发事件应对法从建设法治政府的角度看，如何应对突发事件，是一个由来已久的命题，而将其上升到应急法制层次，将政府紧急权力规范于立法，则是20世纪初的事情。至于突发事件应急法制成为各国应对突发事件的普遍模式，则是到了更晚的20世纪中后期。 就中国而言，2003年以前，政府对于应对突发事件的重视程度还没有上升到全面和理性地长期应对的高度，预防机制薄弱，危机发生后多半只能被动应对。像1988年上海甲肝事件发生后，虽然政府很快就出台了传染病防治法，但并
8、没有就此对各类可能的突发事件做好应对方案。2003年的“非典”事件，不仅使我们的国际形象受到了损害，也使我们的经济受到了损害，终于促使我们的党和政府下定决心，从制度上、技术上寻找正确应对突发事件的办法和措施。 整理为word格式 据初步统计，目前我国至少已经出台涉及突发事件的应急法律35件、行政法规36件、部门规章55件。2006年1月，国务院发布了国家突发公共事件总体应急预案，以此为标志，我国形成了以国家突发公共事件总体应急预案为总纲，以25件专项预案、80件部门预案以及全国31个省级突发公共事件总体应急预案为主体的全国应急预案框架体系。这些预案以有关法律、法规和国务院规定为依据，既有机衔接
9、相关应急法律、法规，又对应急法律、法规加以具体化，使整个危机管理沿着法制的轨道推进，使我国突发公共事件的危机管理进入了规范化阶段。 更为重要的是，中华人民共和国突发事件应对法于2007年11月1日生效实施，这是中国公共危机立法从单项治理过渡到综合治理的历史性标志，从根本上解决了政府应急行为的合法性、正当性和合理性问题。这部法律的一个重要意义是，通过强化政府在突发事件中的法定权力、职责和责任，使政府依法应对突发事件的能力不断提高，执政能力不断增强。 实践表明，政府能否在非常状态下做到依法办事，有效地处理应急情况，不滥用权力，不破坏法治，这是对一个政府行政能力和法治水平的重大考验。从我国目前应对突
10、发事件的现状看。 现阶段我国的应急管理体制、机制和制度仍然存在着如下缺陷：一是应对突发事件的责任不够明确，统一协调、灵敏应对突发事件的体制尚未形成；二是一些行政机关应对突发事件的能力不够强、危机意识不够高，同时，依法可以采取的应急处置措施也不够充分、有力；三是突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致一些能够预防的突发事件未能得到有效预防；四是社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众危机意识有待提高，自救与互救能力不强。 这些问题的存在，使得一些不该发生的事件发生了，能够控制的危害没有得到有效地控制。一个值得深思的现象是，世界上有一些国家各类突发事件，尤其
11、是自然灾害也不少，但是造成很大损失的情况却不多。之所以能够做到这一点，最重要的是这些国家有着相对完备和成熟的应急管理体制、机制和制度。 （四）、突发事件应对法的立法理念1、坚持效率优先：赋予政府多项应急权力突发事件应对法规定，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取多项应急处置措施。这些处置措施包括：组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和
12、生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；禁止或限制使用有关设备、设施，关闭或限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应。整理为word格式此外，法律还授权政府可依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；采取防
13、止发生次生、衍生事件的必要措施。根据这部法律，社会安全事件发生后，有关人民政府应当立即组织有关部门依法采取强制隔离当事人、封锁有关场所和道路、控制有关区域和设施、加强对核心机关和单位的警卫等措施；发生严重危害社会治安秩序的事件时，公安机关还可以根据现场情况依法采取相应的强制性措施。2、限制和保护相统一：最大限度保护公民权利和自由突发事件应对法的立法目的，就是使宪法民主制度和公民的基本权利和自由，在非正常情况下得以保持和维系，使宪法基本价值不陷入危机。国家的人民民主制度和人民享有的自由和权利，是现代政治制度中的共和国制度赖以生存的价值基础。但是一旦出现危害社会的突发事件，为了维护社会共同体的利益
14、，必须实行国家权力的集中，减少国家决策的民主程序，对公民权利和自由进行一些必要的限制，并使其承担更多的公共义务。突发事件应对法的立法理念，就是在有效控制危机，维系社会共同利益的同时，尽量将对民主和自由的影响压缩到最低的程度。因此，平时管理与应急管理的转换，成为贯穿这部法律的中心。法律必须为区分平时管理措施和应急管理措施提供界限和标准，包括从平时管理向应急管理的转变条件，再从应急管理到平时管理的转变条件。也就是说，突发事件发生时，在什么样的情况下允许政府从平时管理进入应急管理；当突发事件造成的危机减轻或消除时，政府怎样立刻结束应急管理，从应急管理转换到平时管理。这二者的转换必须纳入法律框架之中。
15、没有第一个转变就不能有效、及时地控制危机，而没有第二个转变就可能造成应急权力的滥用，所以必须设置必要的界限。从应急管理转为平时管理，比较从容，例如这部法律做了一个统一的规定：当突发事件造成的危机减轻或消除，采取平时管理足以控制时，必须立即停止继续行使应急措施。而从平时管理进入应急管理的转换界限，则不易做出统一的划分。因为突发事件发生的类型不同、区域不同、程度不同，很难统一规定在什么样的情况下进入应急管理状态。“因此在法律中第三章规定对于可预见的突发事件，采取预警制度。预警期是日常状态和应急状态的过渡，使公众有一个可以接受的转换期；对于不能预见的突发事件，则以突发事件的发生作为平时管理进入应急管理转换的界标。”突发事件应对法秉承一个原则：突发事件发生后，保护人民的生命与财产安全、救助百姓，是政府的第一要务。 3、着眼应急管理合法性：提高应对突发事件的法律能力 政府的应急能力分为危机克服能力和法律能力。危机克服能力。是在面对突发公共事件对国家和人民生命财产造成的严重社会危害和威胁，采取有效措施控制、减轻和消除社会危害，尽快恢复正常社会秩序的能力。例如，出现人类饮用水资源污染突发公共事件，使污染面积不再扩大，尽快引入新水源和净化污水，以及防止水污染疾病等其他政府应急措施。危机克服能力的衡量标准是有效性和及时性，主要是政府措施的应急效率问题。法律能力则涉及政府
