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1、CPA评论电子政务绩效评估:模式比较与实质分析 张成福唐钧自20世纪中后期以来,随着信息通讯技术在 经济、管理、社会各领域的广泛应用，电子政务逐 步成为政府改革用以提高效率、提升效能之必选 方案。在此过程中，鉴于电子政务的风险,绩效评 估也日益受到重视。根据The Standish Group的调查，美国2000年的政府和工业部门的所有IT项目，仅28%成 功,另外23%被取消，其余的49%部分合格。1为 此,OECD在2001年3月就专门指出要防范电子 政务的“潜在威胁”。联合国在2003年“处于十字 路口的电子政务”的报告中,就直接把电子政务划 分为三类:第一类，浪费的电子政务，即“有投入
2、， 无产出”第二类,无目标的电子政务，即“有产出， 无效益”第三类，有意义的电子政务，即“有产出， 有效益”。其对全球电子政务的调研表明,经济处 于发展中的国家，电子政务项目失败的概率达 60%80% 之高。2因此，结合“不可衡量，则无法管理”的公共 管理理念,政府责任和绩效的日趋公开，财政的约 束硬化，公民知情权的声张等多方面的因素，决定 了电子政务绩效评估的必然性。而换个角度,电子政务的绩效评估作为项目 全流程管理的科学手段，作为引领电子政务建设 导向的指南，也将提升政务产出的质量，获取公众 更多的支持和信任。一、电子政务绩效评估的主流模式目前国际上开展电子政务研究的机构中，许 多都在从事
3、电子政务绩效评估的研究工作。根据 其研究思路或方法的差异，再结合实际的情况，我 们大致将电子政务的绩效评估总结和划分为五种 模式。需要说明两点:其一是有些模式从严格意 义上并未实施，仅是思路;其二是有些机构在不同 的环境下采用的是不同的模式，在此作为某一种 模式的案例或引证是出于科研的需要，采用的是 “理想类型”的研究方法。模式一:聚焦政府网站的绩效政府网站作为电子政务的最终表现，很大程 度上是G2C(政府对公民)的触点。如果把电子 政务的中间流程假设为难以测评的“黑箱”,那么 可以从易于量化的“产出(Output)着手进行考 核，并将此项考核拟似为整个流程的绩效。这是目前一些国际机构进行此类
4、电子政务评估时运用的原理。在具体实施的过程中，一般又分为两类常用的方法：第一类，分类测评政府网站各项指标的方法。以世界市场研究中心(World Markets ResearchCente r)与布郎大学(Brown University)为例。总体指标:针对联系信息、出版物、数据库、门户网站和网上公共服务的数量五个方面。操作指标:具体细化为电话联系信息、联系地址等22个指标;更深入的政府网站测评还针对：网上服务能力、网上信息、保护隐私政策、安全政策和残疾人通道五类指标进行了细化研究。第二类，重点测评政府网站几大类指标的方法。以爱森哲(Accenture)为例。1. 服务成熟度(Service
5、Maturity)划分为公布信息(Publish)、交互(Interact)和政务处理(Transact) 三个层次。2. 传递成熟度(Delivery Maturity),指传递机制的情况:“一网式”的程度,根据顾客意向作设计的程度，顾客关系管理技术，网站链接的能力，额外增值服务的程度。模式二:基础设施的技术指标电子政务以ICT(信息通讯技术)在政府部门的运用为切入点，因此基础设施的技术指标是国际IT界和电子政务过程中最常用的绩效评估标准。以IBM为例的电子政务研究院等部门从ICT的应用角度,对电子政务的基础设施设定了三类实用的技术标准，为电子政务的绩效评估研究提供了思路。212004 年
6、第 5 期总 第 227 期中国行政管理第一类，灵活(Flexibility)，适应快速变动的信息环境;操作标准为：(1)使用统一的标准并公开;(2)具备重新运用现有软件的能力;(3)相对独立的基础设计;(4)整合内部与外部的服务。第二类，可升级(Scalability)，能够随着需求的增长相应地扩充容量;操作标准为:(1)以共享或免费软件平台为核心设计电子政务的应用软件;(2)建立负载平衡(Load Balancing)机制，使电子政务的各项服务形成一个逻辑系统;在增减或修复某个具体部件时不需要变更整个操作系统。第三类，可靠(Reliability)，操作标准为:保障最终用户(1)安全;(2
7、)连贯;(3)实用。模式三:软硬件综合的指标体系电子政务不仅是基础设施这些硬件方面的问题，更需要将设施和技术与具体操作的人力资源 紧密结合起来;回应电子政务既有“电子”又有“政 务”的问题。因此，一些国际机构采纳软硬件综合 的指标体系，以联合国与美国行政学会为例，提出 三类指标。第一类，政府网站的状况;操作指标为5个层 次：(1)起步层次(Emerging Presence);(2)提升层 次(Enhanced Presence);(3)交互层次(Interactive Presence);(4)政务处理层 次(Transactional Pres- ence);(5)无缝隙或完全整合层次(S
8、eamless or fully integrated) o第二类，基础设施的状况;操作指标为6项关 键指标：(1)每百人拥有计算机数量;(2)每万人拥 有互联网主机数量;(3)公民上网的百分比;(4)每 百人拥有电话数量;(5)每百人拥有移动电话数 量;(6)每千人拥有电视机数量。第三类，人力资源的状况;操作指标为3项关 键指标:(1)UNDP的发展指数(Human Development Index);(2)信息通道指数(Information Access Index);(3)城市公民的百分比(Urban as % of Total Population)。模式四:关注全社会的网络绩效电
9、子政务本质上需要政府与公民和企业的互动，此过程中是推动电子政务成长和成熟的最大 动力。因此，从全社会的网络绩效出发，能够在社 会信息化的环境中真实地考察电子政务的绩效。 以哈佛大学国际发展中心(CID at Harvard)为例， 采用两类指标：第一类，网络使用情况(Network Use)，操作 指标对应为信息通讯技术使用方面的数量与质 量;第二类广加速”要素(Enabling Factors)，操作 指标对应为:网络获取(信息的基础设施、软硬件 与支持要素)，网络政策(信息通讯技术的政策、商 务与经济环境)，网络社会(网络学习、机会与社会 资本)，网络经济(电子商务、电子政务与相应的基 础
10、设施)。模式五:提出基本的评估准则提出电子政务绩效评估的基本准则，从公共 管理的视角，是绩效评估的第一步,也是最关键的 一步。一般常会借鉴的共识准则为四“E”:经济 (Economical) 效率(Efficiency) 效益(Effectiveness) 、公 平(Equity)和三 R”:责任(Responsibility) 回应(Response)、代表性(Representation) o 这在规划绩效评估的框架时不容回避。以OECD为例，提出电子政务应以促进“善治(Good Governance)为准则，细化为:第一，合 法(Legitimacy);第二，法治(Rule of Law
11、);第三， 透明、负责、完整(Transparency, Accountability, Integrity);第四,效率(Efficiency);第五，连贯(Coherence)第六，适应(Adaptability);第七，参与、咨询(Participation and Consultation) 0二、电子政务绩效评估模式的比较上述电子政务的绩效评估模式基本可以代表当前的主流评估思路和具体的做法。从比较研究的角度，每种模式又各有优势和弱势。模式一:聚焦政府网站的绩效优势是:运用“黑箱原理”，将政府网站的绩效拟似为电子政务整体流程绩效的方法，便于测评和量化分析,并且突出了电子政务服务于民的思
12、想;弱势是:测评针对是网站外在表现，而非全程 的管理实况,有出现误判的可能。模式二:基础设施的技术指标优势是:有利于政府在电子政务的基础设施特别是硬件方面的绩效提升，有助于政府在长期 建设过程中的资源节省和硬件的可持续发展;弱 势是:“技术决定论”的理念，有重“电子”轻“政务” 22中国行政管理2004年第5期总第227期的倾向，容易忽略公民对于电子政务的期望。模式三:软硬件综合的指标体系优势是:有利于全面考评电子政务的绩效，得出总体上的结论;弱势是:在原有一手指标的基础上进行的二次加工,在汇总和加权时存在人为增加误差的因素。模式四:关注全社会的网络绩效优势是:能够将电子政务的绩效评估进行全面
13、的社会整合，得出更加全面、综合的结论;弱势是:评估的面广、类多，首先面临着评估数据的来 源困难问题，其次是数据的精确性问题，再次是数 据之间的相关性和整合的问题。模式五:提出基本的评估准则优势是:强调公共行政精神，凸显公共行政理想，有助于强化电子政务重在“政务”的建设思路； 弱势是:比较笼统、宽泛，无法直接进行定量分析。三、电子政务绩效评估的实质分析上述对于绩效评估模式的比较研究，更多的是从管理操作和实施的角度所进行的对比研究。要上升到实质分析的高度,电子政务的绩效评估 模式应当从三个层次进行更为深入的探讨。第一，产出(Output)层次。电子政务的绩效 可以表现在建设的“纯产出”方面;例如:
14、政府网 站，光缆、电话、电视等硬件基础设施，软件操作平 台等成果。第二，结果(Outcome)层次。电子政务的绩 效可以表现在建设结果的经济(Economical)和效 率 (Efficiency)两方面。即提高电子政务建设，能 否节省政府的经济成本，能否加速工作流程，能否 提高工作效率。第三，影响(Impact)层次。电子政务的绩效 还可以表现在建设的社会影响方面。最重要的有 两方面:效益(Effectiveness)和公平(Equity)方面， 考察电子政务能否促进社会的整日效益和社会公 平的进程;责任(Responsibility)、回应(Response) 和代表性(Represent
15、ation)方面，考察电子政务能 否提升政府的责任，对公民的回应力，扩大公民对 于政务的代表权限。根据对这三个层次的界定，我们可以对五种 评估模式进行实质分析，见表1 表1电子政务绩效评估的实质分析 层次模式一模式二模式三模式四模式五“冰山效应” 产出层次(Output)重点重点重点重点兼顾政府网站 结果层次(Outcome)重点重点兼顾电子政务影响层次(Impact)兼顾重点政府改革从表1绩效评估的三个层次，我们可以考察 每种模式实质上的重点;不同模式在实质上各有 侧重，但又无法在三个层次上统筹兼顾，形成完善 的绩效评估指标。再换个角度，应用管理的“冰山 效应”，我们可以看出目前大多数模式在实质上针 对的是政府网站,或狭义上的电子政务，只是冰山 的一角；而目前从政府改革的广阔视角出发的模 式又仅仅停留在框架和方法论的领域，并未实施。 这些也正是我们认为目前国内外的电子政务绩效 评估不尽如人意的深刻原因。因此，我们认为完善的电子政务绩效评估应 该综合“产出”、“结果”和“影响”三个层次。依据 可持续性、可衡量性、可实现性、相关性及时性的 绩效评估原则，采用不同措施。第一步，分别形成 “产出”、“结果”和“影响”三类绩效的指标体系。采取综合的模式,兼顾政府网站、电子政务和政府改革;可
