秦朝的基本行政制度

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1、秦朝的基本行政制度 秦皇朝建立之初的基本形势 秦自商鞅变法图强以来，就逐渐形成“席卷天下，包举宇内，囊括四海之意，并吞八荒 之心”，并开始了兼并山东六国的斗争。经过一百多年的持续努力，至公元前246年秦 王政继位时，实现统一的条件已基本具备。这时，一方面，社会经济的发展，各地联系的加 强，民族联系的加强，“四海之内若一家”，为统一提供了必要的社会基础。另一方面，秦国 变法比较彻底，政权巩固，经济发展，国富兵强，在实力对比上较之山东六国有着明显的优 势，已经有了进行统一战争的可能性。充分运用这些有利条件，秦王政“奋六世之余烈，振 长策而御宇内”，果断地发动了大规模的兼并战争。从秦王政十七年（公元

2、前230年）灭 韩起，至二十六年（公元前221 年）灭齐止，前后只用了十年时间，便“初并天下”，统一 了六国。秦的统一，是秦皇朝建立的前提，是中国古代历史发展的重大转折点。 如本书前卷所述，自周平王东迁洛邑以来，社会便逐步陷入长期分裂混战的状态之中。“是后，或力政，强乘弱，兴师不请天子”，“政由五伯，诸侯恣行”。战国年间，更是“并 大兼小，暴政经岁”，“力功争强，胜者为右”。秦王政承秦孝、昭以来向外拓展的事业， 结束了过去那种“兵革不休”、“流血满野”的战乱局面，改变了长期以来“国异政教，各自 独断，上无天子，下无方伯”的状态。这既有利于社会经济的恢复和发展，也符合历史的 趋向和大多数人的心愿

3、。秦泰山刻石写道：“廿有六年，初并天下，罔不宾服。 .训经宣 达，远近毕理，咸承圣志。”之罘刻石也说：六国回辟，贪戾无厌，虐杀不已。皇帝 哀众，遂发讨师，奋扬武德。义诛信行，威旁达，莫不宾服。这些虽然都是歌功颂德之 辞，但也不是毫无根据。试想，经过长期战乱之后，出现一个粗安环境，特别是“无战争之 患”，人们怎能不顺意呢？即使当时未能也不可能达到“莫不宾服”的程度，但也必定有为 数众多的人表示归服的。这一点，连一向乐于贬抑秦朝的汉人也不得不承认。如西汉著名政 论家贾谊便说：“秦灭周祀，并海内，兼诸侯，南面称帝，以四海养。天下之士，斐然向风。” 西汉中期的严安也说：秦灭六国之后，“元元黎民得免于战

4、国，逢明天子，人人自以为更 生”。这些说法是公允的，道出了秦“初并天下”后政治形势特点的一个重要方面。 贾谊：新书过秦。 贾谊：新书过秦。 史记十二诸侯年表。 刘向：战国策书录。 刘向：战国策书录。 史记秦始皇本纪。 史记秦始皇本纪。 贾谊：新书过秦。 史记平津侯主父传。 但山东六国灭亡之后，秦统治集团与六国贵族地主之间的冲突并没有结束。相反，只是在新的历史条件下，冲突的形式发生了变化。据历史记载，原六国有不少贵族和官僚深藏着 强烈的反秦意识，并企图待机而起。如韩、赵、魏被灭后，“三晋大夫，皆不使秦，而在阿（今山东东阿西南）、鄄（今山东鄄城东北）之间者百数”。韩国大贵族官僚出身的张良, 其先人

5、“五世相韩”。秦灭韩，张良“悉以家财求客刺秦王”。楚亡以后，楚国大夫“不 欲为秦，逃至齐都城南下的也是达“百数，。在相当长的时间内，楚国还流传着“楚虽三户， 亡秦必楚”的谚语。这里还应注意农民阶级与地主阶级的矛盾。本来，战国年间，由于地主阶级特别是军功 地主对农民残酷的剥削和奴役，侵占土地，严刑重罚，迫使农民很早就走上了反对封建统治 者的道路。他们有的逃亡，有的夺取地主富户的财物，有的甚至“聚群多之徒，以深山广泽 林薮，扑击遏夺”，进行反抗封建统治者的斗争。尽管这时农民阶级与地主阶级之间的矛 盾还处于形成时期，农民的反抗斗争还只是开始；尽管封建统治者对这种早期农民斗争进行 了严厉的镇压，但农民

6、的反抗仍然此伏彼起，不可遏止。如战国末年的楚国便是“盗贼公行， 而弗能禁”。直到秦朝建立之际，这种斗争仍在继续进行。云梦睡虎地秦简多处提到“盗” 和“群盗”，而且还有专门审讯“群盗”的案例。为了打击原六国贵族的反秦活动，为了防止和镇压农民的反抗斗争，秦统治者必须尽快 建立足以控制全国的封建朝廷，构筑起从朝廷到地方的各级政权机关。当然，总的说来，这 个政权仍然是原来秦国的延续，是其统治机构的扩充。但为了适应新的形势发展与变化的需 要，秦统治者还是采取了一系列重大的变革措施。树立至高无上的皇权 在秦代以前，“王”本是统治者最崇高的称号。商、周的君主均称为王。战国年间，王 室衰落，七雄并立，于是包括

7、秦国在内的一些诸侯国君也陆续自称为王。史记六国年表 载：秦惠文君“十三年（公元前 325 年）四月戊午，君为王”。秦王政即位后，同样是以“王” 为号。秦从惠文王起，至秦王政统一六国止，称王已长达百余年之久。但是，经过兼并战争， 山东六国的国王都一个个变成了秦的阶下囚。面对如此巨大的历史性的胜利，秦王政认为， 如继续使用“王”号，远不足以显示其胜利者的威严及其至尊的地位。为此，他在二十六年 （公元前 221 年）亡齐后不久，颁布了“议帝号”令。在这道给丞相、御史大夫等人的诏令里，秦王政首先概述了他兼并六国的经过，接着便 指出：寡人以眇眇之身，兴兵诛暴乱，赖宗庙之灵，六王咸伏其辜，天下大定。今名号

8、不更， 无以称成功，传后世，其议帝号。 战国策齐策六。 史记留侯世家。 史记项羽本纪。 吕氏春秋孟冬纪。 战国策韩策二。 参看睡虎地秦墓竹简第 235 页，文物出版社 1978 年版。“议帝号”，是秦王政统一六国后下的第一道重要诏令，是他建立皇权的开始。秉承这 道诏令的旨意，丞相王绾、御史大夫冯劫、廷尉李斯等与“掌通古今”的博士们商议之后， 对秦王说：“昔者五帝地方千里，其外侯服夷服，诸侯或朝或否，天子不能制。”现在，“陛 下兴义兵，诛残贼，平定天下”，其功业之大，实“自上古以来未尝有，五帝所不及。”“古 有天皇，有地皇，有泰皇，泰皇最贵。”因此，臣等愿“昧死上尊号”，请王为“泰皇”。 秦王政

9、不以为然。他提出“去泰著皇，采上古帝位号，号曰皇帝。”从此， “皇帝”便取代“王”，成为秦王政的称号，并为以后历代最高封建统治者所沿用。本来，“皇”作为“美大之称”的褒意词，常用于美化人们想象中能主宰一切的天神， 即所谓“皇天”。以后又逐渐演化为天神本身的称号，如“西皇”、“后皇”、“东皇太乙”之 类便是。接着还出现了“三皇”和“天皇”、“地皇”、“泰皇”的传说。不过，这些仍是一种 人格神或神话传说中的人物。所以风俗通义皇霸篇说：皇者天，天不言，四时行焉。 三皇垂拱无为，设民而民不违，道德玄泊，有似皇天，故称皇。”至于“帝”，大体在春秋以 前亦多指冥冥中的上帝，至战国时期才开始成为人主的称号。

10、如孟子称尧、舜为帝，说“舜 尚见帝，帝馆甥于贰室”；舜“自耕稼陶渔，以至为帝”。公元前 288 年，秦昭王为了拉拢 齐国，自称西帝，并遣使尊齐湣王为东帝。但齐王为使“天下爱齐而憎秦”，很快便“去帝 复为王”。秦无可奈何，也只得“去帝号”。此后，秦虽仍然企图称帝，但直到统一前，这一 愿望始终未能实现。所以，去“泰”著“皇”，采上古“帝”号，以“皇帝”作为人间最高 统治者的称号，实由秦始皇开其端。他这样做，显然不单是一个改称号的问题，更重要的， 是为了给自己披上神圣的外衣，装扮成人间的“上帝”，从而建立起至高无上、足以主宰一 切的权力。为了建立和神化皇权，秦始皇在议帝号之后，紧接着还规定了皇帝专用

11、的称谓，规定了 玉玺的制度，废除谥号。秦始皇采纳王绾、李斯等的建议，规定皇帝的命为“制”，令为“诏”，自称为“朕”。尔雅释诂：朕，“我也”以前，人们不论尊卑，均可称“朕”，“上下共称之，贵贱不 嫌。”皋陶对禹说：“朕言惠可底行。”楚诗人屈原也说：“朕皇考曰伯庸。”但自秦始皇 有了这一规定后，“朕”便成了皇帝独用的自称代词，其他任何人均不得再用了。秦代以前，玺并非最高统治者所专有。春秋战国时期，鲁季武子取卞邑后，使人去告鲁 襄公，“玺书追而与之”。西门豹为魏邺令，魏文侯曾“收其玺，后又“复与之”。可 见当时卿大夫及地方官吏的印章均可称玺。至秦代，则是“天子独以印称玺，又独以玉，群 巨莫敢用”。

12、史记秦始皇本纪。 史记秦始皇本纪。 史记秦始皇本纪。 尚书皋陶谟。 离骚。 左传襄公二十九年。 韩非子外储说左下。据历史记载，由秦始皇下诏、李斯书写而制成的传国玉玺，方四寸，上勾交五龙，其文 为“受命于天，既寿永昌”（一说作“昊天之命，皇帝寿昌”。又有乘舆六玺，即皇帝行 玺、皇帝之玺、皇帝信玺、天子行玺、天子之玺、天子信玺。这些玉玺，确是至高无上的皇 权的象征。我国古代大约从西周中叶以来，开始有谥法。当时，王及诸侯国的君臣等死了以后，后 人便依据其生前行为与表现，给予相应的谥号。逸周书谥法解称：“谥者，行之迹。” 由于行迹有是非之分，所以谥号也有善恶褒贬之别。这种后议其先、下议其上的作法，与秦

13、 始皇加强专制集权的意愿是相抵触的。为此，他便下制书，提出：“朕闻太古有号毋谥，中 古有号，死而以行为谥。如此，则子议父，臣议君也，甚无谓，朕弗取焉。，他明确宣布： “自今以来，除谥法，朕为始皇帝，后世以计数。，秦始皇企图除谥法之后，能够“二世三 世至于万世，传之无穷，。自然，这只是一种幻想。终始五德说，本是战国末期齐人邹衍创 立的一种神秘主义的政治历史理论。它主要是以土、木、金、火、水这五种物质运动的相胜 与制约，来依次比附历史上各朝代，借以说明这些朝代的更替都有其先天注定的命运，而人 类的历史正是沿着这种天运安排的五德相胜的轨迹，周而复始，循环往还的过程。邹衍的这 一学说传到秦国后，在秦国

14、思想政治领域发生过深刻影响。吕氏春秋应同篇曾概述过 这一学说。它写道：凡帝王者之将兴也，天必先见祥乎下民。黄帝之时，天先见大螾大蝼， 黄帝曰：土气胜！土气胜，故其色尚黄，其事则土。及禹之时，天先见草木，秋冬不杀。 禹曰：木气胜！木气胜，故其色尚青，其事则木。及汤之时，天先见金刃生于水。汤曰： 金气胜！故其色尚白，其事则金。及文王之时，天先见火，赤乌含丹书，集于周社。文 王曰：火气胜！火气胜，故其色尚赤，其事则火。代火者必将水，天且先见水气胜。水气 胜，故其色尚黑，其事则水。吕氏春秋集众书而成，是一部杂家著作。保存在此著作里的这段论述，虽不知是否 出自邹衍之书，但它反映了邹氏“终始五德，的基本内

15、容。对于这套有利于神化皇权的五行 学说，秦始皇自然乐于接受。他以为，既然“周得火德，秦代周德，从所不胜”，正好是 水德主运，为“水德之始”。水，北方，色尚黑，故秦始皇更命河曰德水，以冬十月为岁首，“朝贺皆自十月朔”，衣服旄旌节旗皆上黑，以黑为主色。又规定“数以六为纪，符法冠皆 六寸，而舆六尺，六尺为步，乘六马”。实际上，除符节、法冠、乘舆之外，其余也往往 以“六”为基数。如始分天下“为三十六郡”，铸“金人十二”，“徙天下豪富于咸阳十二万 户”，“徙黔首三万户琅玡台下，复十二岁”。这些数目，都是“六”的一定的倍数。连一些 字数繁多的铭刻也往往依此为例。如泰山、芝罘、东观、峄山刻石皆一百四十四字，为“六” 的二十四倍；会稽刻石二百八十八字，为“六”的四十八倍。“六”作为一个数字，为什么 在秦代能如此广泛的使用呢？这是因为，在阴阳五行家看来，水主阴，终数六。周易称 卦中阴爻为六。易坤：“用六永贞，以大终也。”说文：“六，易之数，阴变于六。” 所以秦始皇限定“数以六为纪”，“度以六为名”，同样是为了合终始五德之数，给本朝的各 种典章文物及有关措施涂上神秘主义天命论的色彩。 史记秦始皇本纪集解及独断卷上引卫宏语。 史记秦始皇本纪正义。 史记秦始皇本纪。 史记秦始皇