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1、摘要政府的产生源于人民的公意达成和公意授权，这就决定了行政管理的效劳性质。21世纪，效劳将是行政管理职能的必然选择。为公民效劳，为国家效劳，为社会效劳，将是行政效劳的主要对象；而效率与效益，将是行政效劳的价值取向。在社会主义初级阶段，判断行政效劳的标准，那么看其是否有利于开展社会主义的生产力，是否有利于增加国家的综合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最终依据将是用“人民是否满意这个尺度来衡量。关键词：行政管理；效劳；衡量尺度 。 浅 谈 服 务 行 政 21世纪，以效劳为方向的中国政府职能选择将成为一种必需和必然。政府将按照企业化的方式努力为公民、为国家、为社会效劳，并自觉把“效率和“效益作
2、为自身效劳水平的内在评判尺度，把“人民满意不满意作为外在的评判尺度。一、效劳：21世纪中国行政管理的职能设计管理在本质上就是效劳，效劳理所当然成为政府职能的必然选择。21世纪中国政府必然也应树立“小政府、大效劳的行政理念，进行职能的再设计。 一管理就是效劳管理是社会开展到一定阶段的产物，在本质上管理与效劳是统一的。社会生产力的开展，使社会主体产生分化，并逐步形成群众组织包括国家，各组织内部及各组织之间都存在着严重的利益冲突，各组织成员为防止无谓的消耗，以最少本钱换取最大利益，相互订立契约，把自身的一局部权利让渡出来，形成公共权力，由全体成员选举的少数代表掌握。掌握权力的少数人根据其成员的要求，
3、管理公共事务，维护组织及其成员的利益。同时，各组织之间也基于同样原因签订盟约，把局部权力交给凌驾于其他组织之上的组织国家政府，管理全体社会的公共事务，维护社会秩序，进而维护整个社会的利益。管理的实质，就是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益效劳。因此，从本质上讲，管理就是效劳。 二效劳是政府职能的必然选择政府是公民间契约的产物，它在本质上是一种为公民和社会共同利益效劳的组织。随着社会的开展，它日益脱离并凌驾于社会之上，但这种效劳性质不可能改变，只不过是效劳的对象不同而已。政府最根本的职能仍然是效劳职能。政府作为众多社会组织中的一种，也是为社会需要而存在，为社会利益而存在。因而，它必须为促进社会
4、的开展和进步效劳，为社会日益增长的物质和文化需求效劳，而不是相反。政府行政在理论上不仅仅是单纯的管理制行政，而应是为社会和公众提供效劳的行政。效劳是政府的首要职能。现代西方各国政府的职能再设计也正是出于这种选择。20世纪70年代开始，西方各国行政管理陷入信任危机，引起了国际性的公共管理改革，要求政府的职能进行重新定位和设计。西方各国通过多方面探索，最终选择了效劳职能，实现了由过去重管理控制轻效劳、“以政府为中心到开始注重公共效劳、“以满足人民的需求为中心的转变。中国的行政管理，离不开国际公共行政开展的历史背景和时代特殊性，更何况中国政府本身就要“全心全意为人民效劳。因此，最终实现政府职能的方向
5、性选择，就成为一种必需和必然。三转变观念“小政府与“大效劳效劳在理论和实践上都成为政府职能的必然取舍。但我们的政府仍然习惯于全面干预，强调行政管理。这首先是因为，我们的各级领导行政人员及公民本身还没有意识到政府就是效劳机关，政府的职能就是为公民、为国家、为社会效劳。我们的政府仍然习惯于“全能角色，不该管的也要管，结果什么都管不好。我们的企事业单位、社会团体也习惯于政府的全面干预和行政控制，不仅不争取自己应有的权利，而且对政府过分依赖。公民更是“势单力薄，一味指望政府能“为民作主。一方面权力主体没意识到自己的权力，自然也不对政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的权力，无视了权力主体
6、的权力。现代政府职能的转变首先要求政府树立新的行政理念，从制度和体制及运作机制上，使行政管理为公共利益效劳。其次，还要求权力主体观念也要有所转变，要认识自己的权力，争取自己的权力，限制政府的权力，主动要求政府提供效劳，最终实现“小政府、大效劳的理想格局。二、政府该为谁效劳既然效劳是政府职能的必然选择，那么，政府到底该为谁效劳呢？一为公民效劳 从政治学角度理解：“契约理论认为，政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约的根底上的，政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权能委托，政府应保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序，充当公民的忠实“奴仆，“全心全意为人民效劳，否那么
7、，公民有权收回委托之权能，选举出新的政府。众所周知，政府机关本身并不直接创造社会财富，它们的运转和活动靠公民所交纳的赋税支持，公职人员靠纳税人来供养，公民是公职人员的“衣食父母。政府为公民效劳，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作，完全是应有之义，应有之举，而非政府单方面的“恩赐。经济学尤其是制度经济学和公共选择理论，为我们提供了另一种理解模式。经济学理论认为，政府管理过程就是根底设施、治安、政策、法律等公共产品的生产过程。而公民那么是政府提供的公共产品的消费者，政府存在的目的就是满足“消费者的不同需求，以尽可能高效率、高质量的公共产品的生产与效劳争取消费者的支持1。 按照这种理解，政府不仅要为
8、公民效劳，而且要提供尽可能好的效劳，否那么，就难以赢得公众的支持，从而失去存在的根底。各种理论虽然理解的角度不同，但它们都证明了这样一个观点：政府必须为公民效劳。 二为国家效劳 行政管理是国家开展的产物，它通过自身的管理活动来发挥、实现国家的职能，执行国家的意志。它不可能脱离国家而独立存在。任何行政管理活动都服从于国家、效劳于统治阶级。行政管理在本质上是为国家效劳的，政府代表并为国家的利益开展活动。任何国家都有平安的需要2，从内外两个方面表现出来。 内部平安是统治阶级维护和稳固自己的统治，防止政权丧失，保持国内稳定。政府为实现内部平安，维护统治，一方面要代表国家利用暴力工具强制被统治阶级服从国
9、家的意志、法律和政策，镇压被统治阶级的对抗。另一方面那么采取改善福利等措施协调和缓解与人民群众之间的矛盾，保护内部的平安和稳定，为统治阶级利益效劳。外部平安就是要保证主权国家的主权和领土完整，不受它国侵犯，维护国家的尊严。政府代表国家通过外交、战争等方式实现国家的这种平安需要。在内外平安和稳定的政治环境下，统治阶级还要努力开展本国的经济、文化、教育、科技等事务，以稳固自己的经济根底。政府通过执行经济和社会事务的管理职能，为国家经济文化等开展效劳。当然，政府代表国家与它国开展经济和科技等方面的竞争，进行综合国力的较量，也是政府为国家效劳的应有之义。三为社会效劳 政府职能除了为国家效劳和具有强制性
10、的一面之外，还具有为社会效劳的非强制性的一面，这是由国家和社会关系决定的。专制社会，国家与社会的关系出现了颠倒，国家日益凌驾于社会之上，对社会超常控制。现代民主社会，才真正表达了社会决定国家，国家按照社会的指意运作的内在涵义。国家与社会的这种关系“具体化为政府与市场、政府与企业、政权组织与社会、国家机构与社会民众的关系。一句话，是上层建筑效劳于经济根底的关系3，所以， 国家要为社会效劳。政府那么代表国家执行这种效劳职能，这种效劳具体表现为政府为市场效劳，如“培育市场体系、制定市场规那么、维护市场秩序、进行宏观调控、克服市场缺陷等；为企业效劳，即“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、检查监督
11、；为社会良性行为效劳，如：环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度、保障公共平安、维护社会的公平和正义；为公民效劳，如提供公共产品、保障公民权益。三、21世纪中国政府：掌舵而非划桨 “今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段4。 政府扮演什么样的角色，以何种方式提供效劳，是我国各级政府必须思考的关键问题。一掌舵与划桨 现代国家的政府，既具有决策与指挥的职责，又具有执行和操作的职责。如果把决策、指挥比作“掌舵的话，那么具体的效劳执行就是“划桨。掌舵是一种方向性、目标性的引导，而划桨那么是实现目标的手段。从另一方面来理解，“掌舵是政府方针政策等宏观方面的效劳，而“划桨那么是具体的效劳。
12、二掌舵而非划桨 彼得德鲁克在?不连续的时代?一书中说：“我们面对的不是国家的逐渐消亡。相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活泼的政府。但是我们面临着选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己局限于决策和指导从而把实干让给他人去做的强有力的政府。我们需要一个能够以治理而实行治理的政府。这不是一个实干的政府，不是一个执行的政府，这是一个治理的政府。当代管理者也认为：“任何想要把治理和实干大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构亲自去实干的做法也意味着干蠢事，决策机构并不具有那样的能力，从根本上说那也不是它的事。政府不是“实干的机构，而是“决策机构。因为“政府并
13、不善于划桨，政府的职责只能是“掌舵决策而非“划桨实干。政府的义务是保证效劳提供得以实现。三满足公众的需要 政府是决策机构，如何掌舵，即提供什么样的效劳，并不能由政府自身说了算，而要根据效劳对象，尤其是政府效劳的直接受益人公众的要求而确定。政府使用纳税人的钱，为公众效劳，理应“以顾客为中心，按照公众的要求提供公共效劳，满足公众的需要，就是说政府的效劳要面向公众，而不是面向权力；政府对公众的利益、需要和要求应具有灵敏的反响能力；政府的一切活动要围绕着公众的切身利益，树立“公众至上意识，一切以效劳对象的满意为标准。四把竞争机制注入到提供效劳工作中去 政府效劳也是一种经济行为，需要进行收益本钱分析，只
14、有其收益高于本钱才是合理的。因此政府效劳也存在降低本钱、提高效益的要求。在政府效劳中引入市场机制，把竞争注入到政府效劳工作当中将有助于实现政府效劳“低本钱、高收益的预期。同时，这也是满足公众需求、提高效劳质量、打破政府垄断的有效途径。政府效劳中引入竞争机制，主要考虑三个方面。一是政府内部的竞争。在政府同类部门中政府雇员以及为政府效劳的机构，如印刷、会计、采办、通讯数据处理，车队、修理等之间开展竞争，可以解开官僚主义的死结。二是政府与私营部门的竞争。在一些由政府垄断的效劳中，如交通、电信、邮政、水电等引入竞争机制，打破政府垄断，给政府形成竞争压力，迫使效劳质量的提高。三是私营部门之间的竞争，把一
15、些政府可以撤手不管的效劳，诸如去除垃圾、城市环卫、医疗卫生、职业培训等通过招标方式出租或承包给私营部门，实行“有偿效劳，由市场来完成，可减轻政府负担，以便政府更好地“掌舵。竞争不能解决一切问题，但至少能使我们的政府效劳质量有所改观。四、效率与效益：政府效劳的价值评判行政效率与效益是行政效劳的核心问题，贯穿于行政效劳的各个环节，是全部行政活动追求的目标，也是检查政府工作质量的客观标准，政府效劳的好坏都要经过效率与效益这一对价值判断标准的检验。高效率根底上的高效益是良好行政效劳追求的目标。 一效率与效益的可比性 广义的行政效率是质与量的统一，包括质量和数量两个方面的规定性。数量上的规定性，是指行政效劳总产出与总投入的比率，即所谓狭义“效率；质的规定性，是指行政效劳的社会和政治价值，看其是否到达了有益于社会，能够为大多数人谋福利的既定价值目标，即“效益，这是对行政效率的社会性评价。“效率狭义与“效益虽同为行政效劳的价值评判标准，但二者并非完全一致，或者说，二者之间具有某些可比性。长期以来，人们往往只注意到二者的一致，却忽略了它们的区别。“效率等于效益，效率越高，效益越高，这话包含了局部真理。在一般情况下，人们从效
