土地出让金用于片区开发操作实务

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1、土地出让金用于片区开发操作实务当前片区开发中大量存在的：政府授权国企做开发主体，国企招 引”投资人“（建筑企业）投资并建设项目，政府以土地出让金和财 税支付授权服务费的”投资人（或ABO） +EPC “模式，是否合规？ 有财政部门的专业人士提出“穿透看土地出让收入仍是财政性 资金，使用财政性资金作为项目的还款来源是否涉及违规举债”这个问题对于财政部门人来说，是人家的本专业，人家就是干这个的， 所以，提出的质疑很有道理。注意，财政部门专业人士的问题，不是“土地出让金能不能用于 片区开发”，而是“土地出让金能不能作为融资的还款来源”。土地出让金用于片区开发，合规性一点问题都没有，甚至可以说， 用于

2、片区开发是土地出让金的主要用途。一、片区开发必然包含土地储备相关工作自然与规划资源部土地成片征收标准（试行）（自然资规2020 5 号）成片开发是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建 设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合 性开发建设活动。土地储备项目预算管理办法（试行）的通知（财预2019 89 号）土地储备是指县级（含）以上自然资源主管部门依法取得土 地，组织前期开发、储存以备供应的行为。关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综20164 号）土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期 开开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排

3、水、通 讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。片区开发是在一定地块上进行的开发活动，必然包含土地储备的 相关内容，即：拆迁安置补偿、土地征收，土地平整、道路、供水、 供电、供气、排水、通讯、照明、绿化等”八通一平“等基础设施建设。 事实上，目前以片投资人（或ABO） +EPC“名义做的片区开发项目， 主要内容也是这些，这个阶段也是政府最缺钱的阶段。二、土地储备资金的主要来源是土地出让金关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综20164 号）土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财 政资金中统筹安排，不足部分在国

4、家核定债务限额内通过省级政府代 发地方政府债券筹集资金解决土地储备资金财务管理办法（财综20188 号）第五条土 地储备资金来源主要包括：财政部门从已供应储备土地产生的土地出 让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用 等储备土地过程中发生的相关费用；财政部门从国有土地收益基金中 安排用于土地储备的资金；地方政府债券筹集的土地储备资金；经财 政部门批准可用于土地储备的其他财政资金等。可见，土地出让收入用于土地储备项目，完全正当合法。只是不要忘了：这里说的土地出让收入是前期已收储土地形成的 土地出让收入，不是片区开发项目拟新开发土地的预期土地出让收入 土地储备资金主要来源有三个

5、：1.土地出让收入；2.国有土地收益基 金；3.专项债。其中，2 的金额太少，3 实际是政府以未来预期土地 出让收入作为还款来源发行的专项债券。可以说，土地出让收入用于 包含土地储备的片区项目，完全正当合法，而且还是土地储备的主要 资金来源。只是不要忘了：这里说的土地出让收入是前期已收储土地 形成的土地出让收入，不是片区开发项目拟新开发土地的预期土地出 让收入。以预期土地出让收入作为还款来源进行债务融资的合规渠道 是政府专项债券。三、土地出让金用于片区开发必须执行”收支两条线关于进一步规范地方政府举债融资行为 的通知（财预201750 号）切实加强融资平台公司融资管理 地方政府不得将公益性资产

6、、储备土地注入融资平台公司，不得承诺 将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源综20164 号文第七条项目承接主体或供应商应当按合同约定 数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉 及的土地名义融资或者变相融资土地储备项目预算管理办法（试行）的通知（财预2019 89 号）土地储备项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳 入财政预算”和在预算中遵循“先收后支”的总体原则。国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知 （国办发2006100 号）土地出让收支实行“收支两条线”管理，即 土地出让金必须全额缴入国库，支出只能通过地方基金预算从土地出 让收入中予

7、以安排，支出的项目则仅限于以下几类：（1）征地、拆迁 补偿支出；（2）土地收购、收回、置换支出；（3）土地前期开发支出； （4）管理费用（招拍挂等费用）；（5）财务费用（贷款利息等）以上 的逻辑关系是，土地出让金作为政府的基金性收入，是政府预算收入 的一部分，必须按照编列的收入预算，收归国库，成为政府财政收入 的一部分，再根据政府编列的支出预算支付出去。当它支付出去的时 候，是作为政府的财政资金支付出去的，跟它是否来自于某块地的土 地出让收入已经没有关系了。四、财政资金用于片区开发必须按照编列的预算支出土地出让金收归政府，成为政府的财政资金，当它支付出去的 时候，必须按照政府编列的支出预算支付

8、出去。而政府对于片区项目 的支付，则必须根据政府与片区开发主体签署的协议，根据协议编列 的预算支付出去。关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综2016 4号）地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、 收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府 采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、 供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。 而不管涉及土地征收、收购、收回的政府购买服务，还是涉及”八通 一平的“政府采购工程，均属于政府采购。政府采购法第六条政府采购应当严格按照批准的预算执行。政府购买服务管理办法第十六条政府购买

9、服务项目所需资金 应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入 预算的项目不得实施。财预201787 号关于坚决制止地方以政 府购买服务名义违法违规融资的通知政府购买服务要坚持先有预算 后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，年度预算未 安排资金的，不得实施政府购买服务。政府购买服务期限应严格限定 在年度预算和中期财政规划期限内。而合规的”委托代建“也需要先安 排预算、先落实资金，再委托代建。最高层级关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见指出严禁地方政府以建设-移交（BT）方式举债或以委托代建等名义变相举债，严禁使用带资承包方式建设政府投资项目，严禁拖欠工程款。财预2

10、012463 号关于制止地方政府违法违规融资行为的通 知除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、 社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举 借政府性债务。五、不能以财政资金延期付款的方式变相融资无论是政府购买服务、政府采购工程、政府委托代建均需要政府 按照工程或服务项目的进度编列财政预算，按照编列的预算进行支付， 如果存在延期支付，实际就构成了政府的隐性债务。按照最高层级关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见，隐性 债务的定义：地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限額之 外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债 务。政府要进行一片

11、土地的综合开发，前期主要是土地收储和无经营 收入的基础设施建设，但是政府没有钱、不按工程进度编列预算支出， 而是让企业先行投入，政府以财政资金延期付款，付款期超出年度预 算期限甚至中期财政规划期限，这实际上就是企业在替政府解决资金 问题，构成政府的隐性债务。如果企业是以融资先行投入，待政府以 财政资金付款后再归还融资，这个融资当然是政府的隐性债务。六、绩效考核很难规避隐性债务我们知道，所有财政资金支出、使用均需要进行绩效考核，绩效 考核是财政资金使用的基本要求，但不能说：因为有绩效考核，所以 政府的中长期支出责任就不构成债务了。如：PPP项目是要进行绩效 考核的，但纯政府付费的 PPP 项目仍

12、然会被认定为政府的隐性债务。 政府对于的项目的补贴，也是要进行绩效考核的，但相关隐性债务的 认定标准，仍然把补贴资金占还款来源的比例作为认定隐性债务的指 标，核心理念是”补贴部分为隐性债务（以补贴款为还款来源的为隐 性债务，仅补贴则不一是隐性债务）”PPP的政府补贴部分不被认定 为隐性债务，需要满足：1.补贴款是财政的经常性支出；2.通过财政 承受能力论证；3当地所有PPP项目的补贴支出不能超过当地一般财 政支出的 10%；4.绩效考核；5.使用者付费比例不低于 10% 其中最 主要的因素是：补贴款是财政的经常性支出，而非绩效考核。七、以增量财税”封闭运行“规避隐债存在疑问有的片区开发项目设置

13、为增量土地出让金和财税”封闭运行、自 负盈亏“模式，以此来规避形成政府隐性债务，其理由是：原地块闲 置，因”投资人“的”投资“建设才有新增土地出让金和财税收入，政府 只以地块上的新增土地出让金和财税收入作为对 ”投资人“支付的资 金来源，与”投资人“分享的只是地块上的增量土地出让金和财税收入 不对政府既有财力造成影响，不对政府既有财力增加新的支出压力， 所以不构成政府的隐性债务。这种说法咋一听似乎有点道理，但其实 很有问题。以专项债为例，专项债券是明确的政府显性债务，如土地 储备专项债，土储专项债是以地块出让后新增的土地出让金作为还款 来源的，有明确的还款来源，不对政府既有财力产生影响，但仍需

14、以 债券的形式明确为政府债务。这说明，以预期土地出让金作为还款来 源进行融资会形成政府的债务，同时，以预期土地出让金进行融资并 非不可以，只是要在核定的政府债务额度内、采取显性（就是公开发 行专项债券）的举债方式。政府防控隐性债务有双重目的：既要控制 债务，还要防止隐性。以政府预期增量土地出让金和财税作为还款来 源，就算有明确的还款来源，不对政府既有财力造成影响，但仍然会 构成政府的债务。不采取公开发行政府专项债的方式，而是由企业举 借债务、实际由归属于政府的土地出让金和财税进行偿还，还会隐藏 政府的债务规模，构成隐性债务。八、“下不保底”很难规避政府的支出责任部分以“投资（或ABO）+EPC

15、名义实施的片区开发项目，设置为， 片区财税封闭运行、自负盈亏“，政府支付“下不保底”，即片区土地 出让金等财税收入不能覆盖“投资人”的“投资”资金的时候，政府只按 实际新增的财税收入向”投资人“付费，亏损由”投资人“自行承担，以 此规避政府的刚性支付责任，规避政府隐性债务。但片区开发既然是 政府决策的项目， ”投资人“实际又确实出资给政府征收了土地、修了 路、平了地、通了管网、盖了场馆，你政府真的可以不付款吗？华夏 幸福事件其实做了一个压力测试。目前华夏幸福出现债务危机，披露 出来，欠款大户前两位是地方政府，遇到这种情况，地方政府能说不 保底、不支付吗？九、土地出让收入作为片区运营补贴存在合规

16、障碍华夏幸福是以PPP模式实施片区开发项目的。目前PPP项目以政 府付费作为项目的一部分收入来源（不能是全部来源）在政策上是允 许的，而合规的PPP项目也是可以融资的。也就是说，政府以财政资 金逐年向PPP项目支付运营补贴（所有PPP项目的补贴支出不能超过 当地一般财政支出的 10%），构成 PPP 项目综合收入的一部分，再以 综合收入作为还款来源向银行融资是可行的。但是，政府安排运营补 贴的资金来源不能是土地出让金。财金（ 2019）10 号文明确：新签约 PPP 项目不得从政府性基金预算 （土地出让金）安排PPP项目运营补贴支出。我们知道，PPP的政府 付费是要进行绩效考核的。在PPP项目明确不能以土地出让金安排项目运营阶段的补贴支出的情况下，以对“投资人”开发运营效果进行绩 效考核，然后政府再进