应急管理概论[1]

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1、突发事件与应急管理基础风险与突发事件的减缓 应急规划与突发事件的准备 突发事件的应急响应与处置 突发事件的恢复重建 突发事件的应急沟诵与媒体公关 突发事件应急协调与合作 国外突发事件应急管理模式 群体性突发事件的预防与处置突发事件与应急管理在英文中，与突发事件”相关联的词汇有事故（accident）、危机（crisis）、灾害（disaster）、紧急事件（emergency）和巨灾 calamity/catastrophe）。它们在损害程度、影响范围、应急资源需求、恢复时间等方面存在着较大的差别。V从事故、危机、紧急事件或灾害到巨灾，其损害程度逐渐加深，影响范围逐渐扩大，恢复时间逐渐拉长，可

2、调度资源逐渐减少。 相关概念辨析表?上述概念无一可与我们所使用的突发事件”一词完全照应。V根据中华人民共和国突发事件应对法，所谓的突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处 置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。V我们所说的突发事件”包含以下两层含义：第一，在我国，突发事件主要包括四大类，即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社 会安全事件；第二，突发事件具有突发性、公共威胁性和紧急性三大基本特征。突发事件的特征V突发性。在说文解字中，东汉语文学家许慎对突字的解释是： 突者，从穴从犬也。”其意思为：一条狗突然从狗窦里猛然窜 出，情势非常紧急。

3、V突发事件往往是平素积累起来的问题、矛盾、冲突因长期不能得到有效解决、在突破一定的临界点后的突然迸发。V所以，它看似偶然，实则必然。突发事件应对必须要未雨绸缪、防患于未然胶济铁路特大撞车事故：一场本可以避免的突发事件V2008年4月28日凌晨4时41分，山东胶济铁路周村至王村段发生特大交通事故：北京一青岛T195次列车第9至17号车厢突然脱轨， 侵入并行的另一条铁轨，与对开的烟台徐州5034次列车相撞，造成72人死亡， 416人受伤。迄今为止，这是新中国成立以来伤亡 人数最多的一起铁路交通事故。*4月23日，济南铁路局印发154号文件关于实行胶济线施工调整列车运行图的通知，定于4月28日0时开

4、始执行。这份文件要 求周村王村段限速80公里/小时。可是，济南铁路局如此重要的文件，只是在本局内网上发布，对外局及相关单位只以普通信件的 方式发送。T195次列车所属的北京机务段仅仅是送单位之一。V可以说，铁路部门内部日常管理的混乱导致了一场飞来的横祸。V公共威胁性。突发事件可能会使特定多或不特定多的社会公众在健康、生命和财产方面遭受重大的损失，干扰、破坏社会正常运行 的秩序，甚至使政府的合法性面临挑战。V其影响对象是社会公众群体，其威胁带有很强的公共性和社会性。所以，突发事件又被称为突发公共事件。消防队员是否应该使用云梯就小猫？V2010年2月2日 深圳晚报刊登了一篇报道消防员使用云梯搭救小

5、猫被指浪费公共资源。事件发生后，公众对此展开了 激烈的辩论，形成了相互对立的两个观点：对生命的尊重与对公共资源的浪费。V根据2006年颁布的国务院关于进一步加强消防工作的意见，消防队员除了要完成火灾扑救任务外，还应参与各类群众遇险的 18项救援工作。 2009年实施的新消防法对消防队伍参与社会救援更是做出了明确的规定。:在实际生活中，消防队员经常从事救助小猫小狗、捅马蜂窝、帮助市民开锁等活动。但是，我们要明确，这些活动并不属于突发公 共事件应急管理的范畴。如果对此缺少明晰的界定，宝贵的公共资源可能会被无限度占用，消防队伍在应急管理中的作用也将受到一 定的制约。V紧急性。突发事件后，情势变得非常

6、紧急，应急管理人员处于巨大的时间和心理压力之下，必须迅速调动一切可能调动的人力、物 力和财力，进行有效地应对与处置，控制事态发展，消除事件的后果与影响。“5.12四”川汶川特大地震：时间与心理压力的考验V2008年5月12日14点28分，四川省汶川地区发生震惊中外的特大地震。汶川地震发生后，水、电、道路、通信等现代社会赖以正 常运行的关键基础设施严重毁损，造成通往汶川等重灾区的交通中断，部分国道、省道、乡村道路等交通瘫痪，应急救援队伍和物资 无法在第一时间被运抵灾区。而且，灾后恰逢阴雨天气，余震不断，滑坡、泥石流等地质灾害不断发生，抢通道路的任务非常艰巨。 一些道路被打通后又因为山体滑坡等原因

7、而出现反复。V 地震灾害发生后的72小时是最佳救援时间。随着时间流逝，被埋压者生存的希望趋于渺茫。解放军、武警、公安特警、消防官兵 等救援力量在时间与心理压力的双重考验之下，战胜重重困难，展开了气壮山河的生死大营救。注意V我们所说的突发事件是非战争状态下的突发事件。战争或武装冲突不属于我们所说的突发事件。在日本等国家，战争或武装冲突被 列入 危机”的范畴。V我们一定要注意突发事件的公共性边界。有些事件对于个人而言为突发事件”，但并非突发公共事件。突发事件的不确定性V通常，突发事件从始至终都处于不断的变化过程之中，人们很难根据以往的经验对其缘起、演变路径与发展方向做出常识性的判断。 特别是，今天

8、，我们经常会面临前所未遇的新型突发事件。这更加剧了突发事件的不确定性。.突发事件的不确定性：从SARS到甲流V 2003年，我国爆发非典”疫情，波及内地24个省份的266个县（市、区） ，报告病例5327例，死亡349人。V 2004年，我国发生高致病性禽流感疫情，波及16个（区、市）， 49个疫区被封锁，疫情对我国经济发展、特别是家禽养殖业农 民增收造成了严重的影响。* 2009年，我国再次遭受甲型H1N1流感病毒的困扰。根据卫生部2010年1月2日的通报，截至2009年12月31日，全国31个省 份累计报告甲型H1N1流感确诊病例12万余例，已治愈11万例，死亡648例。除海南省以外，全国

9、各省均有病死案例。* 至今，人类消灭的唯一传染病就是天花。人类对传染病的认识还非常有限。许多病毒传播路径不明、致死率极高。即便暂时 被控制住，其卷土重来的可能性仍不容小觑。从从SARS到甲流，我们采取的基本应对措施大体上只有三种：隔离传染源；切断传染 链；保护脆弱性群体。* 突发事件的扩散性 *一是突发事件往往会突破地域限制，向更广范围的地理空间扩张； *二是突发事件会引发次生灾害，形成一个灾害的链条。*前者要求我们要建立区域应急联动、流域应急联动甚至是国际应急联动机制，后者要求我们加强各个相关部门之间的应急合作与协 调。南方暴风雪中交通大拥堵的原因：缺少协调联动 *2008年1月25日，京珠

10、高速公路湖南段和衡枣高速公路出现严重交通拥堵。次日，滞留车辆达2万台以上，司乘人员超过6万。 *之所以出现这种局面，其中的一个重要原因是广东、广西、湖北、贵州、江西等相邻省区缺少协调。一些省区的高速公路相继封闭， 加之通车信息发布混乱，这使得恶劣天气影响下的交通雪上加霜。*可见，相邻省区高速公路主管部门应迅速建立信息联动机制，需要采取协调一致的行动，不能“你开我关、你关我开”，各行其是。 这是由突发事件的扩散性所决定的。灾害会给社会带来6大变化* 1、不确定性。灾害发生后，相关信息匮乏。人们不知道发生了什么、为什么发生、死伤人数、毁坏程度以及为应对这些问题而采 取的措施。* 2、紧急性。由于需

11、求增加，大多数公民和领导者都初步认识到尽快发出预警、救治伤员、清理废墟、打通道路的重要性。* 3、紧急一致性。个人、群体、企业、政府部门和政治领导人通常会齐心协力，共同应对。* 4、公民角色的扩张。人们不仅更愿意合作，而且可能参与到各种活动中来，如搜寻被困在废墟下的邻居、向医院运送伤员、给 慈善组织救灾捐赠。* 5、契约关系重要性降低。由于灾民的需求必须尽快满足，文字性契约被口头约定所取代。人们在进行捐献时，不会考虑事后的 补偿。* 6、汇集效应。人及物资汇集到灾害现场。其中也包括返回现场的疏散者及需要了解灾民情况的人。此外，志愿者、记者、研究 人员、趁火打劫者、为救援人员助威者以及悼念遇难亲

12、友者都会云集至灾区。*(美国灾害管理学家戴尼斯、库兰特利、克莱普斯 )突发事件的分类 *在我国，突发事件按照发生原因、机理、过程、性质和危害对象不同而被分为四大类：即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社 会安全事件 *自然灾害，主要包括五小类：干旱、洪涝、台风、冰雹、沙尘暴等气象灾害；地震、山体滑坡、泥石流等地震地质灾害；风暴潮、 海啸、赤潮等海洋灾害；森林草原火灾；农作物病虫害等生物灾害。*事故灾难，主要包括：铁路、公路、民航、水运等交通运输事故，工矿商贸等企业的安全生产事故，城市水、电、气、热等公共设 施、设备事故，核与辐射事故，环境污染与生态破坏事件等。*公共卫生事件，主要包括：传染病疫

13、情，群体性不明原因疾病，食物与职业中毒，动物疫情及其他严重影响公众健康和生命安全的 事件*社会安全事件，主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、民族宗教事件、涉外突发事件、重大刑事案件、群体性事件等。 突发事件分类的意义与局限*明确责任主体，更为便捷地处置专业性、技术性强的突发事件。 *在突发事件响应过程中，我们必须遵循专业处置的原则以避免次生、衍生灾害的发生。 *我们对于突发事件的分类是静态的。但是，突发事件的演进却是动态的。突发事件之间往往是相互关联、相互渗透的，需要各个部 门协同应急、合成应急。*在现代社会中，我们经常需要面对的是复杂型的突发事件。致灾因素具有突出的连带性、耦合性与叠加性，表

14、现出链状群发、甚至 网状群发的特点。灾害发生机理的复杂性*复杂或复合型灾害(complex or compound disaster)：如地震会导致滑坡、建筑坍塌、火灾等。*引致型灾害(cascading disaster)：指引发更多致灾因子或风险的事件。例如，在“9.11”事件中，被劫持的飞机撞上世界贸易 组织大楼，引起火灾和建筑物垮塌，纽约市的地铁等基础设施运行受到影响。:协同型灾害(syne rgistic disaste r)：指一种灾害的影响会放大其他灾害的影响，如供水或供电中断会使通信不畅或灭火队伍不 能及时赶到现场。*自然技术灾害(na-tech disaster)：指自然致灾

15、因子与技术互动，产生或放大负面效应。*应急管理者不同于一线的应急响应者。作为应急管理活动的中枢神经，应急管理者必须高屋建瓴、统揽全局，把握突发事件演进的 机理，做好应急资源的协调与调度工作，处理好分类管理与综合协调的关系。突发事件的分级 *在突发事件应对法中，突发事件的分级与突发事件预警分级是分别规定的。根据突发事件应对法第3条第2款， “按照社会 危害程度、影响范围、突发事件性质等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级，即特别重 大、重大、较大和一般。法律、行政法规或国务院另有规定的，从其规定”。:根据突发事件应对法第42条第2、3款，我国突发事件预警制度中

16、，可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级 别，按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色 标示，一级为最高级别。预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。”:我国的突发事件应急预案又存在着对响应级别的划分。例如，国家突发地质灾害应急预案按危害程度和规模大小，将地质灾害 险情和地质灾害灾情分为四级：特大型、大型、中型和小型，并据此确定相应级别的应急机构。事件分级、预警分级与响应分级之间三者关系是什么？我们认为，要弄清这个问题，先要阐释分级的意义。 如果分类是从横向确定相关部门的主体责任，则分级是从纵向上确定相关层级政府的主体责任。应急管