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1、当前农村金融制度与结构存在的问题及对策研究 九三学社江西省委会 农村金融“就是农村的货币资金融通”。社会主义新农村建设，离不开农村金融的支持。自1996年国务院颁布关于农村金融体制改革的决定以来，我国农村金融制度与结构发生了很大的变革，但当前的农村经济制度、生产组织形式与农村金融制度仍不尽如人意。因此，如何进一步推进农村金融制度与结构的创新，构建和谐农村金融体制，是我国解决“三农”问题的一个重要课题。一、 现行农村金融制度与结构存在的问题 （一）现行农村金融制度难以适应农村市场需求。现行农村金融制度下的农村金融存在服务缺位和资金供需矛盾，很难适应当前农村经济发展。1、农村信用社管理模式依然带有
2、官办色彩。改革中的农信社，尽管其法人治理改革基本到位，但许多地区农信社在实际运作中，由于社员户以均等金额入股，而且规定了保息分红和可以退股，这样的社员“入股”实际上与原来的存款差别不大，其股东并未与农信社建立起稳定的利益制约机制，其内部人控制现象依然存在。从省级政府接管农村信用社后，政府官员直接与间接干预贷款相对上升，基层信贷权限的收缩，使农户与乡镇企业贷款难度加大。2、农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制。目前我国县以下农村金融市场金融组织只有农村信用社、农业银行少量的储蓄所和邮政储蓄机构，除农村信用社发放贷款外，另两家只是吸收存款，这些金融组织之间并没有形成有效竞争机制。随着金融体制改革的深
3、化，农业银行的市场定位发生了重大变化，业务范围已与其它国有商业银行无异，竞争的视角已从农村转向城市；农业发展银行由于受业务范围限制，服务对象并不在乡及乡以下农村；于是农村信用合作社就成了农村金融市场上唯一经营贷款的正规金融组织。农村信用社“一社独大”的经营格局的形成，说明农村金融市场缺乏竞争性。3、农村金融机构业务界限欠清晰。目前农村金融商业性及合作性的业务与政策银行的业务还未区分清楚。虽然农业银行1995年就被界定为商业银行，但至今仍肩负着一定的政策性业务；而农业发展银行是作为农业政策性的银行成立的，但目前仍有部分农业政策性金融业务分散在农业银行、工商银行、建设银行、国家开发银行，不利于农业
4、政策性资金的统筹与运用，农信社也承担了农户小额信贷这样的政策性信贷业务。4、农村金融制度性与结构方面的法律空白。到目前止，我国还未有专门的农村金融方面的法律，由此而来造成了农信社长期以来体制多变，并且一直延用行政管理体制，合作金融得不到法律保护。农业发展银行的性质、职能、地位、经营目标、管理体制、筹资机制以及与政府、财政、中央银行、银行业监管机构之间的关系，自其1994年成立以来始终没有相关的法律予以确认。农村金融市场上的民间融资也未有相应的法律来规范和引导。（二）当前农村金融结构对“三农”经济的影响。目前农村金融结构几经变迁，已形成了农业政策性银行、国有商业银行和农信社分工协作的金融体系架构
5、。这种制度安排从形式上看无懈可击，但在实际运作中却暴露出诸多理论与实践上的缺陷，使农村经济的发展面临着金融抑制。1、商业银行机构“撤退”，减少了农村金融供给主体。从1993年起的金融体制改革，明确了四大国有银行的改革方向即建立现代企业制度下的国有商业银行，以盈利最大化为经营目标。基于这一改革取向，各国有商业银行不约而同地大量撤并农村地区和欠发达地区的分支机构与营业网点，同时上收县级机构贷款权限，使其沦为“吸储机”。商业银行在农村金融市场中的“撤退”，引发了农村金融资源的“流出”，减少了农村金融供给主体，也直接导致了农业信贷投入的逐年下降。2、政策性银行功能“欠缺”，支农效应难以显现。农业发展银
6、行是我国唯一的农业政策性银行。但由于其业务单一，功能明显缺位，从成立至今一直没能有效发挥其应有的职能与作用。目前农业发展银行的信贷业务仅限于粮棉油收购贷款及少量的农业开发项目贷款，鉴于现有的金融制度安排，新农村建设的资金需求很难得其信贷支持。如农业开发、重要基础设施建设、农村村容村貌改造等都得不到农业政策性金融支持。3、农村信用社“先天不足”，难以承担服务“三农”重任。我国农村信用社先天“合作性”的缺失，直接导致各级农村信用社作为独立法人对盈利的追求。农村信用社普遍存在历史包袱重、风险资产过多的问题。我国的农村信用社行政色彩重于合作色彩，民主管理缺乏制度基础，“三会”流于形式，内部人控制现象严
7、重。农村信用社以行政区划为标准的机构组织模式，存在规模小、业务单一、服务功能不全、金融创新滞后等问题。因此，在商业性金融收缩、政策性金融缺位、民间金融尚不成熟和规范的情况下，农村信用社难以满足农村金融市场的资金需求，独力支撑“三农”经济发展。4、邮政储蓄“分流”，减少了农村资金来源。近年来农村邮政储蓄迅猛发展，直接分流了农村的储蓄存款资源。邮政储蓄过快增长的原因有五：政策因素。央行对邮政转存款的利率较高，丰厚且零风险的利差收益是邮政揽储的不遏动力。网络优势。邮政局在农村的网点多而广，储汇业务电子化、网络化程度高。人力优势。邮政的每个员工既是业务员又是协储员。汇兑优势。随着农村外出务工人员增多，
8、相当部分汇兑资金转化为邮政储蓄；市场优势。农村基金会的关闭清理和商业银行大规模撤并营业网点，为邮政储蓄在农村市场“让”出了空间。大量农村资金，通过邮政储蓄转存人民银行进而从农村流向了城市。5、农业保险市场“缺位”，加剧了农村金融供给的紧张。随着经济体制改革的深入，我国保险公司的商业化，农业保险业务基本淡出农村。这对于基本上还处于“靠天吃饭”的中国农业来说，源于自然和市场的双重风险便无法得到保障，更不利于为潜在的农业投资提供风险保障，使其难以获得信贷资金支持和外资来源。 二、健全农村金融制度与结构的对策建议 从金融服务对象看，我国的新农村建设金融需求主体是农户和农村企业，承担农村基础设施建设的基
9、层政府。不同类型的需求主体，其金融需求的形式、特征和满足金融需求的手段与要求是不一样的。基于新农村建设的金融需求，我们建议健全农村金融制度与结构：（一）建立与农村经济制度相符的金融制度。借鉴法国、美国、日本等经验，为新农村建设提供充裕的资金是我国当前农村金融运作的基本目的。因此，农村金融体制与结构创新应就如何为新农村建设提供有力的资金支持和金融支持，充分发挥资本和金融在农村经济发展中的推动作用，促进农业和农村的发展等问题进行有益的探索。 （二）健全农村金融体系，完善市场竞争机制。在设计农村金融体系时，一定要坚持以适合广大农村不同类金融需求为导向，注意城市金融与农村金融的差异，注意农村中不同农户
10、和不同企业中的需求差异，在机构设置、业务范围和政策支持等方面实现区别对待、分类指导的原则，健全农村金融体系，完善农村金融组织结构，增加金融市场竞争主体，改善我国农村的金融供给。 在西部地区可设计“政策性合作商业性”组合的农村金融体系，贫困农户可通过政策扶植全面脱贫并维持简单再生产，温饱型农户，可在合作金融支持下实现初步致富并实现初级层次的扩大再生产；市场型农户在商业性金融的竞争条件下，可以实现高级层次的扩大再生产。同理，中部地区可设计“合作政策性商业性”组合的农村金融体系；而在东部地区由于农村个私经济发达，则可设计“商业性合作性政策性”组合的农村金融体系。（三）完善农村金融机构职能，支持农村经
11、济发展。在充分考虑政策性、合作性和商业性金融需求外，更要体现出农村金融供给区域性的特点。要完善农业政策性金融主体的职能。在农业发展银行“政策性、安全性、保本微利性”原则应保持不变的前提下，将农村所有政策性的业务统统归入其业务范围内，改变目前农业发展银行的“业务范围过于单一，信贷结构不合理，信贷风险和收益严重不对称”的现状，同时要健全农业政策性金融经营管理模式，形成系统性的农业政策性金融运行机制。继续深化农村信用社改革，完善农村金融合作制度。吸收农村民间资本，发展农村地方商业性的金融组织。可将具有一定规模的民间融资实体发展为地方性的民营金融企业，增加农村金融市场的竞争主体，搞活农村金融服务。要改
12、进邮政储蓄资金管理体制，减少县域资金外流。开办政策性农村保险，降低农业投入风险。 （四）建立健全农村金融法律架构。要加快制订并出台政策性银行法。从法律上规定政策性银行的性质、职能和业务范围等等，保证其经营管理上的相对独立的经营自主权，并在其职权范围内不受行政干预，从而为加强政策性信贷资金的监管提供坚强的法律后盾。应该尽快出台农村合作金融法。长期以来，由于法律的空白，给农村信用社的发展带来了许多问题。过去合作制没有搞好，甚至受到否定，很大程度上并不是合作制自身的原因，而是在于缺乏完善的法律制度和监管机制。因此，要尽快制定农村合作金融法，用法律明确信用社是公益法人，非纳税单位，免征一切税负，以改善信用社的盈利状况。尽快修改商业银行法，明确由农村信用社改制成的农村股份合作制银行的监管问题。 （执笔 吴清萍）
