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1、宏观政策动向第16期(总第464期)国家信息中心经济预测部2009年04月30日国信观点：次贷危机以来我国能源政策动向解读政策动向：电价改革迫在眉睫防范信贷风险，促进银行业稳健发展政策点评：结构性减税的财政政策有待进一步落实和完善政策文摘：三部门发布统计违法违纪行为处分规定工商总局禁止经营者达成实施垄断协议财政部国家税务总局明确企业资产损失税前扣除政策一周动态：国税总局将完善税收政策鼓励境外投资我国在168个市县区启动森林采伐改革试点汽车摩托车下乡操作细则正在抓紧制定政策借鉴：德国轿车消费补贴政策效果显著法国“开足马力”发展新能源汽车欧盟欲“趁热打铁”推进金融监管改革次贷危机以来我国能源政策动
2、向解读2008年下半年，美国次贷危机引发了自1929年全球大萧条以来最为严重的金融危机，各主要国家积极应对国内经济问题，能源政策作为刺激经济振兴总体政策的一部分得到相应调整。新能源产业已经被美欧视为经济走出次贷危机的突破方向与国际争霸的新舞台，次贷危机对世界尤其是发达国家能源的影响是全方位和直接的。相形之下，次贷对我国能源影响相对有限而间接，主要原因是中国经济走出次贷危机还得依靠传统产业的复苏，新能源产业并没有被中国政府提升到“经济走出次贷危机的突破方向”那样的高度，只是将能源产业的升级改造作为拉动内需的重要领域。换句话说，次贷危机对中国能源的影响首先是表现为对能源政策的影响，其次才是能源产业
3、本身的相应变化。受次贷危机冲击，2008年下半年我国能源产业形势急转直下，企业经营陷入严重困境。面对这种情况，国家能源局局长张国宝自2008年12月到2009年4月连续在一些媒体上发表文章，阐述当前我国能源、电力政策的新变化。这些文章可视为次贷危机下我国能源、电力政策变化的主要标志。一、政策变化的指导思想一是充分利用好金融危机提供的时间窗，确实加大我国能源结构调整。张国宝2008年12月29日在人民日报刊登题为当前的能源形势：“危”中之“机”中表示金融危机虽然对中国能源行业带来了严峻挑战，但也提供了难得的调整机遇。国内电力、煤炭等能源需求相对疲软，有利于我国能源政策的实施和能源结构的调整。二是
4、跟踪世界新一轮新能源发展方向，提高未来我国能源产业的国际位势。张国宝在全国政协十一届二次会议第二次全体会议上发言时指出：我们要高度重视新能源发展，密切跟踪世界新一轮新能源发展方向，加强新能源技术研发，增加对新能源产业发展投资，认真把新能源发展放在一个战略位置上加以重视。如果我们再不重视，不能从一个更高的视野审视新能源发展问题，预计再过十年，将会突然发现，我们又落到别人后面了。到时候，我们即使想追也追不上了。三是加大投资，为刺激内需做贡献。为应对金融危机，党中央、国务院出台了关于进一步扩大内需促进经济增长的十项措施。能源局认真贯彻中央的决策部署，迅速开工建设重大能源项目，加大能源领域投资力度，提
5、振信心，拉动内需。首先，加快核准和开工建设一批影响重大的能源项目。目前已经核准福建福清、浙江方家山、广东阳江三个核电站，西气东输二线东段工程，江苏溧阳抽水蓄能电站等重大项目。启动建设宁东煤电化基地，同时开工8个煤炭、电力、煤化工项目，包括设计产能2200万吨的煤矿项目，440万千瓦坑口电站项目，一条1335公里的宁东至山东的660千伏直流输电工程，还有一个全国建设规模第一的聚甲醛项目。这些工程投资巨大，对上下游产业带动大。初步估算，仅三个核电站10台百万千瓦级机组就涉及投资1200亿元；西气东输二线东段干支线全长5300公里，投资930亿元，仅钢材就要400万吨，如考虑沿线城市内管线改造与建设
6、，共能拉动投资3000亿元。其次，紧急下达中央安排的能源领域财政资金。2008年第四季度中央财政在原计划基础上增加安排农村电网改造资金20亿元，城市电网建设资金20亿元，核电、风电装备国产化支持资金8亿元。四是立足长远，为经济社会的可持续发展提供能源保障。加大对“短板型”、“欠账型”、“调整型”能源基础设施投入，增强能源产业的可持续发展能力和对经济社会发展的保障能力。对优化能源结构意义重大、带动效应明显的核电项目、风电项目和大型煤炭基地建设，关系全局和战略安全的煤、电、油、气跨区域输送通道建设，石油、天然铀等战略物资储备设施建设，以及农村电网、城市电网和城市油气配套管网，加大投资力度。二、政策
7、的变化核心：加大结构调整能源政策的最大变化用一句话概括就是“加大结构调整”。作为新组建的国家能源局第一任局长，张国宝在第一次亮相中就提出，中国要加大能源结构优化调整力度。调整能源结构的优先选择是加快发展核电，其次是要大力发展风电和可再生能源。在国家能源局成立以来的第一次全国能源工作会议上，张国宝在题为转变发展方式，加快结构调整，构筑稳定经济清洁安全的能源供应体系的工作报告中，强调要把结构调整作为下一阶段我国能源工作的主线。表一 能源政策关键词变化“十一五”规划目前提法能源政策重点节约优先，优化能源结构加快结构调整新能源政策“大力发展可再生能源”“加快风电、太阳能发电和热电联产等清洁高效能源的建
8、设”核电政策“积极”“大力发展”水电政策“有序开发水电”“积极推进水电开发”火电政策“重点优化发展火电”“积极推进电力工业的上大压小，加速淘汰落后产能”首先，中国的能源政策由“节约优先”转为“加快能源结构调整”。根据2007年底发布的中国的能源状况与政策白皮书提出的中国能源发展战略目标，中国的能源政策将“节约优先”放在第一位，推进结构调整只是为实现节约优先的战略目标采取的措施之一。如今“加快结构调整”被提到能源政策的第一位。其次，核电的发展政策由“适度发展”变成“积极发展”再调整为“大力发展”。2005年3月2日国务院召开常务会议，决定将核电的发展政策从“适度”变成“积极”。为此2007年11
9、月份国务院正式批准的国家核电发展专题规划(2005-2020年)提出，适应“积极推进核电建设”的要求，核电装机容量规划大幅增加，所占比重规划提高一倍。根据张国宝的科学发展电力工业赢得挑战的根本路径一文，核电从“积极”又变成目前的“大力发展”。核电是清洁高效能源,污染少、温室气体接近零排放,是优化能源结构的优先选择。第三，水电政策则由“积极推进水电开发”代替了“十一五”规划提出的“有序开发水电”。2008年，全国水电装机容量达1.7亿千瓦，已居世界第一位，但开发利用程度仍然较低，远低于美国、日本等发达国家，发展潜力巨大。未来将进一步实施西电东输等重点工程，在更大范围内实现电力资源的优化配置，促进
10、水电的科学经济利用。按照新的方案，水电开发将由“重工程、轻移民”转化为“先移民、后工程”。同时水电规划时给江河保留足够的生态空间。第四，火电政策变更为“积极推进电力工业的上大压小，加速淘汰落后产能”，完全不同于“十一五”规划提出的“重点优化发展火电”。由于我国电力装机在较长时间内仍将以火电为主,电力发展在短期内难以改变主要依赖煤炭的格局，因此，加快新能源发展同时，火电落后产能的淘汰步伐也在加快，这直接关系到国家节能目标的实现。第五，涉及其他新能源的提法也变为“加快风电、太阳能发电和热电联产等清洁高效能源的建设”，与以往较为笼统的“大力发展可再生能源”形成区别。总的来说，经济危机为新能源发展提供
11、了时间窗，相对缓和的能源供需形势为加大结构调整提供了难得的机遇。国家能源局正牢牢抓住这个机遇不断提高新能源的战略地位。三、保障措施（一）部分规划目标将进行调整核电：中长期规划上调，加快核电发展速度国家现正在调整核电中长期发展规划，根据国家能源局组织制定的核电发展调整规划初稿，原定到2020年时核电装机容量达到4000万千瓦的目标,调高为7000万千瓦或以上，原定在建1800万千瓦的目标调高为3000万千瓦。加强沿海核电发展，科学规划内陆地区核电建设，力争2020年核电占电力总装机的比例达到5%以上。由此未来10年的新建核电装机容量将超过过去30年的总和。届时，核电装机容量在电力总装机容量中的比
12、重将从目前的1.1%提高到5%，发电量占比也将从1.99%提高到8%左右。表二 核电中长期发展规划（单位：万千瓦）新开工规模投产规模结转规模期末投运累计规模2000年前规模226.8“十五”期间346468558694.8“十一五”期间124455812441252.8“十二五”期间2000124420002496.8“十三五”期间1800200018004496.8“十三五”预计28007000风电：力争2020年成为世界上最大的风力发电国家根据国家能源局的最新计划，2020年风电总装机将达到1亿千瓦，大大超出2007年可再生能源中长期发展规划提出的2020年风电装机3000万千瓦的水平。根
13、据张国宝的科学发展电力工业赢得挑战的根本路径一文，今后将加快百万千瓦规模风电场的建设,带动风电设备研发制造产业的发展,尽快形成每年1000万千瓦以上的自主装备能力。当前要科学规划,精心组织,重点建设甘肃河西走廊、苏北沿海和内蒙古三个千万千瓦级的大风场,打造“风电三峡工程”,力争使我国在2010年前后的风电装机突破2000万千瓦,建设成世界最大的风力发电国家。同时,要积极推进生物质能、太阳能等其他可再生能源产业化发展,争取到2020年使我国除水电以外的可再生能源所占比重,从目前的1.5%左右提高到6%以上,促进可再生能源的发展。（二）配套政策与措施1、能源领域的配套政策与措施一是继续加大电力工业
14、“上大压小”力度，加快大型、高效、清洁燃煤机组的建设，推进煤炭资源整合。加快新能源发展同时，火电落后产能的淘汰步伐也在加快，除了到2010年年底，要争取关掉5000万千瓦关停小火电机组之外，目前国家发改委、能源局还确定下一步将逐步关停12.5万千瓦和20万千瓦的小火电机组，同时不再上30万千瓦的火电机组。发改委的根据是，根据测算，60万千瓦的大机组和10万千瓦、5万千瓦以下的小机组，一千瓦时的发电煤耗要差100到150克标准煤。而加大关停小火电，势必将导致“十一五”节能步子加快。二是培育大型能源企业集团。在发挥市场作用的基础上，通过规划和政策支持，从体制和运行机制上提供保障，引导企业实现跨行业
15、融合和重组。鼓励煤、电、路、港、化等相关产业联营或一体化发展，提高国家对能源的控制力和影响力。三是支持能源企业利用海外能源资源和开拓海外市场，保障我国能源和经济安全。重点是加强国际能源对话交流、扩大海外油气资源合作开发和加强能源资源战略储备。四是加强能源技术自主研发，提高自主创新能力。一方面，要利用当前时机，争取以较低成本引进更多更好的先进能源技术、装备和优秀人才，开展同有关国家在洁净煤利用、可再生能源、核能、氢能等重大能源技术方面的合作。另一方面，要加强能源技术自主研发，提高自主创新能力。逐步建立企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。2、相关领域的配套措施与政策振兴装备制造业规划的出台，成为推进核电、风电技术装备自主化是加快核电建设的重要保障。振兴装备制造业规划主要依托十项重点建设工程，高效清洁发电作为其中之一。核电领域，以核电站建设工程为依托。根据我国确定的核电发展战略，随着世界最先进的三代核电技术AP1000在我国的落地、生根，中国将在数年内全面完成AP1000技术的消化、吸收和自主设计创新，形成具有自主知识产权的CAP1400核电技术，2017年可望建成示范机组。目前我国核电站总体国产化率约为50%60%，核岛设备国产化率较低，这成为制约我国核电发展的关键因素。规划到“十四五”国产化
