公共行政学的发展

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1、公共行政学的发展本章概述：主要讲述行政学学科发展历程及7080年代西方公共行政的发展90年代西方国家公共行政的再发 展一一重塑政府。学习重点：了解行政学学科发展历程，理解并掌握7080年代西方公共行政的发展，90年代西方国家公共行政 的再发展重塑政府。教学内容：一国内学者对公共行政学发展的不同划分法。二、六阶段：基于不同划分法教学过程：上节课，我们已经学习了第十九章当代中国行政改革的主要内容，今天我们来共同学习公共 行政学的发展。行政发展是政府行为向更进步、更高层次的方向或者现代化的方向变化的过程，是政府 为了创造一个更加高效的行政管理体系和适应行政环境变化的需要，而不断发展自身行政体系及其运

2、作模 式的过程。行政改革与行政发展相辅相成，行政发展是行政改革的动力，行政改革是行政发展的途径。第 二次世界大战之后，行政发展和行政改革已经成为一种席卷全球的历史潮流。、国内学者对公共行政学发展的不同划分法。自威尔逊提出建立行政学的主张之后，行政学经历了若干发展阶段，迄今为止，已经形成为一门日 渐成熟的学科。关于行政学的发展阶段，国内外的学政学者认识不近相同，因而他们的划分方法也有所差 异。归纳起来，大致有以下几种划分方法：1.1二阶段划分法。王沪宁把行政学的演变分为二个时代：二次世界大战前的前期阶段（科学管理阶段），二次世界 大战后的后期阶段（行为科学阶段）。（行政生态分析）。第二次世界大战

3、之后，行政发展和行政改 革已经成为一种席卷全球的历史潮流。1.2三阶段划分法。台湾学者张润书把行政学的演变分为三个时代：（1）传统理论时期（X理论时期，1900-1930, 1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，1932霍桑实验第二回合结束），（2）行为科学时期（Y理论时期，1930-1960, 1961年孔兹发表管理理论丛林），（3）系统理论时期（权变理论时期，1960至今）。哈佛行政管理全集（上册）（中国社会科学出版社，1985年版）把行政学的演变分为三个时代：传统的行政管理阶段（1900-1930），人性的行政管理阶段（1930-1960），系统权变的行政管理阶段（1960年

4、以后）。小结：上述两种划分方法完全安一致，仅称呼不同而异。中山大学夏书章教授把行政学的演变分为三个时代：（1）形成阶段一一传统管理时期19世纪末（1887/1900）20世纪20年代，1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，1911年泰勒发表科学管理原理，1915年科学管理理论形成，1915年- 1925年古典组织理论形成（2）成长阶段一一科学管理时期（20世纪20年代以后1924 - 1927第一回合霍桑实验；1927 - 1932年第二回合霍桑实验），（3）科学化阶段一一现代化管理时期（始于本世纪40年代，1945年现代管理理论丛林，961年孔兹发表管理理论丛林）。（书目推荐）张

5、润书与夏书章的划分方法，主要是参照西方经济管理思想和企业管理思想的演变过程进行划分的。1.3张国庆对行政学的划分法。北京大学张国庆教授依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，把行政学的演变分为五个时代：（1）早期行政研究时期（1887 :威尔逊一1911 :泰勒），（2）传统行政研究时期（1911 1933 :霍桑实验），（3）修正行政研究时期（1933 1960 : 1961年孔兹发表管理理论丛林），（4）整合行政研究时期（1960年以来：1961年孔兹发表管理理论丛林）【重建或革新行政研究时期（20世纪80年代一90年代以来）。（书目推荐）】1.4五阶段划分法。为

6、了便于较为系统地了解公共行政学产生和发展地全貌，体会公共行政学思想中的连续性并从历史 联系的方面加以考察，人民大学校长助理彭和平将西方公共行政学的产生和发展分为早期研究时期（19 世纪末-20世纪初：19世纪末：1887/1900; 1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，20世 纪初：1911年泰勒发表科学管理原理，1915年科学管理理论形成，1915年-1925年古典组织理论 形成），实际上就是1887年-1915年；两次世界大战期间（1917年-1945年），第二次世界大战 战后时期（1946年：1945年现代管理理论丛林- 1959年），以1946年西蒙的行政管理格言开始；

7、20世纪60年代至70年代（1961年孔兹发表管理理论丛林一一1968 :新公共行政）和20世纪 80年代以来（1978 :新公共管理：政府再造）。（书目推荐）1.5六阶段划分法。武汉大学丁煌教授根据美国学者杰伊沙夫利兹和阿尔伯特海德以及德怀特沃尔多等人划分行 政学的标准，将行政学的演变分为六个时代：（1）西方行政学的提出与创立（1887 1918 : 1919马克斯. 韦伯的官僚制”里论提出为止），（2）西方行政学的正统时期（1919 1941：马克斯.韦伯的官僚制”里论- 巴纳德的系统行政组织理论），（3）西方行政学的批评与转变时期（1941 1959 :巴纳德的系统行政组 织理论一一德罗

8、尔的政策科学思想），（4）西方行政学的应用与发展时期（20世纪60年代：德罗尔的政 策科学一一弗雷德里克森为代表的新公共行政开始），（5）西方行政学的挑战与创立时期（20世纪70年 代：弗雷德里克森为代表的新公共行政开始），（6）西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代：布 坎南，奥斯本，登哈特）。（书目推荐）1.6总结：六阶段一一基于不同划分法的结论综合上述几种归类方法的基础上，依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，可以将公共行政的发展历程归纳为以下六个阶段：1早期行政研究时期（1887 1911 ）（产生、形成阶段），2.科学管理Scientific Man

9、agement，” 1911 1933 ）（X理论时期，传统行政研究时期），3修正行政研究时期（1933 1960 ）（行为科学时期、Y理论时期），4.整合行政研究时期（1960-1978 ）（现代管理理论丛林时期），5.重建或革新行政研究时期（20世纪70年代末一80年代初）。公共行政理论的新发展一一新公共管理，6.20世纪90年代以来，公共行政的再发展一一重新定义公共行政、重塑政府、治道变革、重视制高点。二、从传统公共行政到新公共管理如果以这门学科追求的目标和研究方法为依据，我们可以进一步将其简化为三个阶段：传统公共行政时期，新公共行政时期，新公共管理时期。（）传统公共行政时期（1887

10、- 1968 ）1形成时间：19世纪末20世纪初早期行政研究时期（1887 1911 ）（产生、形成阶段）传统行政研究时期（1911 1933 ）（X理论时期，科学管理Scientific Management）修正行政研究时期（1933 1960 ）（行为科学时期、Y理论时期）2理论基础：1）威尔逊与古德诺的政治与行政二分说； 威尔逊1887年，威尔逊发表行政学之研究一文，标志着行政管理学概念上的行政学正式产生。（行政 学一词是由德国学者斯坦因首次提出的，他于1865年一一1868年发表七卷本的行政学著作，但他当 时主要是从行政法的意义上使用行政学词的）其观点：（1）批判了当时美国的民主政治

11、体制问题清谈、 迟缓、彼此牵制以及行为无力等现象）；（2）主张重新认识权力和授权（认为如果对权力控制和使用得当， 那么集中的权利能更好地为国民造福，这种权力越大越好）；（3）应把重点放到行政管理之上（事实上， 执行一部法律往往比制定一部法律要困难得多）；（4 ）要恢弘政治的功能，必须提高行政效率；（5 ）从 结构上否定三权分立，提出政治行政二分法（认为国家权力主要掌握在一会与行政部门手里）。6）良好 政府的两大支柱：政务官和文官。资料：威尔逊美国著名政治学家、行政学家、历史学家、教育家、改革家和政治家。曾任美国普林 斯顿大学校长，美国28届总统（1913年）。 古德诺1900年，古德诺发表政治

12、与行政：对政府的研究一书。其观点：（1）三权分立不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治与行政两种。（2）政治是国家意志的表现，是民意的表现和政策的决定，是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政是国家意志的执行，是民意的执行和政策的执行，是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。（3）行政学不研究政治问题，而研究行政效率、使用方法或技术标准。（4）为了提高行政效率，最好政治排除在行政之外，政府官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上保持中立。资料：古德诺美国著名政治学家、行政学家，曾任美国哥伦比亚大学教授，美国政治学会第一任主 任, 1913 1914年曾在北京担

13、任袁世凯的宪法顾问、政治顾问，旋因撰写共和与君主论（1914年）， 鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此身负骂名。2）马克斯韦伯的官僚制理论；马克斯韦伯的官僚制组织理论：（1）三种组织中的三种权力基础。（2）官僚制的含义。官僚制是 指一种以分部一一分层、集权一一统一、指挥一一服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施的合法、 合理组织（丁煌）。官僚制是一种制度严格、层级分明、权责清晰的组织（彭和平）。目前，许多人改用科 层制一词取代了官僚制。（3 ）官僚制组织的特征：1合理分工，2.层级节制的权力体系，3.依照规程办事 的运作机制，4.形成正规的决策文书，5.组织管理的非人格化，6.适应工作需要的

14、专业培训机制，7.合理合 法的人事行政制度。（4 ）官僚制的优点：严密性、合理性、稳定性、普适性。缺点：压抑人的积极性和创 造精神，丧失自我，管理变成了目的本身。3）行为科学（新社会科学）：1949年，美国芝加哥大学在美国福特基金会资助下，进行个人行为与人群关系”的研究计划。这个 计划简称行为科学（新社会科学）。 霍桑实验。1927.11 - 1927.5; 1927 1932年，美国哈佛大学教授梅奥等人在美国西方电气公司连续五年进行 新的实验，通过对组织中的人的行为的实证性研究，他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平 衡、士气、非正式群体是组织管理过程中的决定因素。霍桑实验包括四个阶

15、段：1）车间照明实验（照明实 验）一一员工被尊重。2）继电器装配实验（福利实验）。一一人际关系比福利更重要。3）访谈计划（访 谈实验）一一士气与劳动生产率有密切的关系。4）继电器绕线机组实验（群体实验）一一非正式组织。 马斯洛的人类需求层次理论A.H.马斯洛（Abraham H.Maslow,1908-1970 ）,需要层次理论；人类动机理论（A Theory of Human Motivation Psychological Revi0w,1943 年。1.3赫兹伯格的激励 保健因素1.4麦格雷戈的X-Y理论3特点：强调管理中组织结构、活动原则、影响因素等，注重组织与管理的静态方面而忽视了政策制定中人的社会性及环境因素。4对传统公共行政的批判： 采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究； 它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用； 它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则； 效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视）。（二）新公共行政时期（1968 ）二战结束后，经济发展和科学技术的