古代行政管理机制沿革

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1、古代行政管理机制沿革中国素来以历史悠久著称于世 ,产生了许多杰出的政治 家、思想家、军事家和各类优秀的管理人才,出现了汉、唐、 宋、明、清等走在世界历史前列的强大王朝。历代统治者在 国家治理等方面积累了丰富的经验 ,但由于当时的历史局限 性和阶级局限性,又有一些落后的制度。而对中国行政制度史 的研究,不仅是学术上的重要课题 ,而且还在于以史为鉴。鉴 往知来,掌握历史发展规律,明了时代的趋势。因此,本文试图 通过对秦朝至清朝的中央行政管理体制的产生、发展及其演 变过程给以规律性认识,对正反两方面的经验教训进行比较 , 并作一定的探讨。一、中国古代中央行政管理体制沿革(一) 秦汉时期的三公九卿制公

2、元前 221年,秦朝统一六国, 秦王嬴政建立了大一统的中央集权的秦王朝 ,首创在中国封 建社会延续 2000 多年的皇帝制度。为了巩固封建统一,秦始 皇采取了一系列措施来加强中央集权,如“海内为郡县,法令由 一统”,1(P16)“建皇帝之号，立百官之职”等2(P16),建立了第 一套比较完备的、系统的国家管理机构金字塔式的中 枢行政系统。皇帝处于这一系统的顶端,拥有最高的行政、司 法、军事、财政、人事等各方面的权力 ,“天下之事无大小皆 决于上”, 3 (P 1 6)且这些权力是不受任何限制的。其次是 “三 公”,为秦代国家的中央中枢决策机构 ,协调皇帝处理国家大 事。“三公”即指丞相府、太尉

3、府和御史大夫府。丞相府是秦 代中央最高的中枢决策机构,其职能是“掌丞天子,助理万机”。4(P273)太尉府为秦代中央最高军事机构，御史大夫为秦代 中央最高监察机构。“九卿”作为秦代中央的行政执行管理机 构,则位于第三层次,分别为奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷 尉、典客、治粟内史、宗正、少府等,分别掌管皇室、警卫、 礼仪、农业、司法、民族和外交事务等。九卿也各有其属吏, 上与三公府对口,下与郡县连接,将皇帝及中枢机构的决策,传 达到具体的执行部门,并负责指导监督执行。可见皇帝的私人 事务机构与国家行政事务机构互相混杂、交织在一起,是封建 社会早期国家机构设置的一种特色。西汉中央机构的设置基 本上是

4、承袭秦制而略有变化 ,仍以“三公”、“九卿”各府为主 体。但随着社会的发展,较秦代而言,西汉机构组织更为健全, 职能更加完善,分工亦更细致。东汉时期的国家机构 ,仍大体 承制西汉原则,但也作了一些调整。如东汉初“三公”各府机构 名称已演变为:司徒府、太尉府和司空府(即西汉时的丞相府、 太尉府和御史大夫府)。其中,太尉府作为东汉中央最高军事 机构,位于“三公”之首,不仅掌管武事,同时也分管诸多行政管 理事务,是东汉“三公”机构职权发生变化的标志之一。东汉时 期国家机构设置变化的另一标志是尚书台成为中枢决策机 构,架空了 “三公”府。光武帝刘秀信任并重用身边的侍臣尚书,使原归于少府寺的尚书台机构职

5、权日益隆重。而 尚书台“六曹”机构的设置,行政分曹办公,使行政机构的职能 趋向完备,为以后“六部”制机构的设立奠定了基础。总体而言, 三公九卿制的行政体制 ,对于国家行政管理的需要 ,还不十分 适应。这主要体现在管理国家政务与管理皇家事务的机构没 有明确分开,而且行政执行机构中管理皇家事务的机构所占 比例大;一些重要的职能还没有专门机构负责执行;此外,九卿 的官署还未固定,职无常守现象也较普遍。表明在君主专制政 治生态形成之始 ,行政体制及其运作 ,还处于初创和探索阶 段。（二）隋唐时期的三省六部制三省六部制是隋唐时期的中 央行政管理体制。隋唐时期 ,尤其是唐朝,是我国封建社会发 展的鼎盛时期

6、,国家政权机构建设也发展到了一个崭新的阶 段。隋朝建国之初,统治者杂采南北朝时期其他各朝机构设置 的体例 ,正式置设并完善了 “三省”、“六部”制的机构设置格 局。即中书省:拟制章奏,出纳诏令;门下省:主掌审核、驳诏及 谏议,大凡中书省所拟之诏令章策,均要经门下省,发现失误处 即行驳回,以减小过失 ;尚书省:中央最高行政事务管理机构 , 主掌“六部”。尚书省所辖“六部”,即吏部、礼部、兵部、刑部、 工部、民部。唐朝建立后,唐初的国家机构大体上沿袭了隋代 国家行政体制,中央机构以“三省”、“六部”为核心。到了唐代 前中期,为强化君权,”三省”分权,中书省、门下省和尚书省互 相制衡,彼此牵制,带来

7、了一系列的弊端。互相牵制变成了互 相掣肘,造成了办事拖拉,互相扯皮,政令难行的恶果。鉴此,唐 高宗便在太宗时合中书、门下于“政事堂”议事的基础上,又另 置“同中书门下平章事”,行使宰相的权力。“三省”长官官职不 再轻易授人 ,中书、门下的职能范围开始缩小。唐玄宗时 ,为 了解决因中书省事杂、文书冗滞所带来的冗弊和进一步加强 皇权的需要,正式设立了翰林学士院。翰林学士院置建后 ,与 “中书门下”共掌中枢,并逐渐侵夺了“中书门下”的部分权力。 翰林学士与“三省”的长官们不同 ,他们与皇帝的关系非常密 切。学士们大都是皇帝的心腹,对皇帝是言听计从,所以,皇帝 对他们比较放心 ,也容易控制和驾驭。从唐

8、宪宗至昭宗末期 , 是唐朝宦官专权的鼎盛期 ,这股依附于皇权的恶势力 ,对它所 依附的皇权构成严重的威胁。宦官专权 ,皇权逐渐被架空 ,唐 朝的统治急速滑向衰败。总之 ,“唐代统治者将国家行政管理 机构与宫廷事务机构截然分开 ,职能分工更趋细致、明确,逐 渐形成了系统”,5(P33)反映出唐代统治阶级在治国经验方 面的积累和政治上的成熟。但本质上仍是集权,皇权仍然得不 到有效的制约。(三) 五代十国和北宋时期的二府三司制二府三司制是五 代十国和北宋时期的中央行政管理体制。鉴于唐末五代藩镇 割据造成的“内重外轻”的局面,宋朝统治者把加强中央集权 制视为立国之本,“在政治与行政上采取了周密的措施来

9、加强 中央集权和皇权,在中枢机构建制方面 ,以二府三司制取代了 隋朝的三省六部制”。6“二府”即政事堂和枢密院,对掌文武 二柄,同为宰相之任。政事堂,袭唐制,全称“中书门下政事堂”, 简称中书。枢密院简称枢府 ,为国家最高军政机关,其首长为 枢密使,多为文官充任,其职能是掌“军国机务,兵防、边备、戎 马之政令，出纳密命，以佐邦治”。（P487）“三司”为五代和宋 代的最高财政机关。唐末,为筹财用,以户部、度支、盐铁三 司主国家财用出纳,三司之名始出。宋立,因其制,以三司总国 计,号计省,设三司使一人,有“计相”之称,其职能是“掌邦国财 用大计,总盐铁、度支、户部之事,以经天下财赋而均其出入 焉

10、”。8（P493）二府三司制将行政权与军权分离，互不统辖，直 接对皇帝负责,“这是一个重大的调整措施 ,籍以分割相权,三 师（太师、太傅、太保）三公（太尉、司徒、司空）形同虚设,位 尊而权无”。 9为了强化皇权,宋代统治者还通过“分化事权”、 “官与职殊”的方法来削弱官员权力,官职分离,名不符实。官职 只是用来标明其品秩、俸禄、章服的依据 ,而不掌实权,实权 掌握在“差遣手中”,这种方法固然使权力掌握于皇帝一人手 中,但也造成了宋代官员冗员过多 ,行政开支始终高居不下的 局面。（四）金、元和明初时期的一省六部制一省六部制是存在 于金、元和明初的中央行政体制。由于元朝疆域辽阔、远超 前代,国事繁

11、多,而三省制的症结在于决策程序繁多,各部门互 相推诿,导致行政效率低下,因而不利于统治。若实行一省制, 将事权集中,则能提高行政效率,从而达到避免行政失败的目 的。元世祖忽必烈深受启发 ,决定袭金旧制,实行一省制。即 废除唐宋以来的门下、中书、尚书三省 ,并立制,只设一个中 书省,其长官中书令由皇太子挂名担任 ,是皇权延伸的象征。 “一省”代替“三省”标志着唐宋以来的分权制的终结 ,由多轨 辅政制转变到单轨辅政制;也标志着集权政治的高度强化 ,同 时也进一步强化了机构的操作意识,提高了权力。由于元代以 中书省为最高行政机构 ,而以六部为其下属机构有利于朝廷 分管各种政务,而形成一省六部制。“六

12、部”为掌管天下官吏选 授政令的吏部;掌天下户口钱粮田土政令的户部 ;掌天下礼乐 祭祀朝会燕享贡举政令的礼部 ;掌天下郡邑邮驿屯牧政令的 兵部;掌天下刑名法律政令的刑部和掌天下营造百工政令的 工部。总之,这些变化是适应元朝长期统治的不稳固的局面的, 也对地方布施政令和高度集权制提供了更多的可行性。（五）明清时期的内阁六部制内阁六部制是明清两代的中 央集权体制。明朝统治者鉴于“权臣乱政”和中书省丞相权力 过大而危机皇权的教训,改革旧制,废除丞相制度,以内阁制代 替沿用了 1500 多年的宰相制度,由皇帝直接统帅六部。通过 提高六部的地位,皇帝可以更有效地指挥各部的工作,同时,又 便于把全部权力高度

13、集中于君主之手,进一步加强皇权。总之, 内阁只是明朝中央最高的辅政机构,其职能是顾问、参谋、决 策等,而六部才是明朝中央最高行政机构 ,直接对皇帝负责,分 任朝政最高一级行政机关,其职能是执行、管理、协调各项政 务。清朝前期中央政权的行政机构在形式上承袭了明朝的 机构体制,吏、户、礼、兵、刑、工六部仍是主要的行政管理 机构。清王朝于雍正年间新设置了一个中枢机构军机 处,逐步取代满贵族议政的制度,削弱了内阁承旨出政的权力, 使之成为一个徒有虚衔 ,却又不得干预机务的经办例行公事 的机关。随着许多机密大事、军国要务都由军机处办理,内阁 宰辅已是名存实亡。军机处则成为清朝皇帝维护君主专制体 制的得力

14、工具,行使“军国大计,罔不总揽”10(P793)的职能, 这些改变有利于封建主义中央集权制的进一步加强和皇权 强化的需要。同时,“在这种体制下,中央政府的行政、军事、 财政、司法诸权均集中于皇帝一身,国政治理是优是劣也完全 视皇帝个人的素质与能力了”,11其弊端也显而易见。二、中国古代中央行政管理体制发展规律 通过对中国历代中央行政管理体制演变的大致梳理 ,我 们可以总结出中国古代中央行政管理体制发展体现出以下 几条规律。(一) 围绕皇权的行使而形成的双轨辅政机制皇权在封建 专制主义中央集权的体制下是不受任何限制的 ,皇帝拥有最 高的行政、司法、军事、财政、人事等各方面的权力,掌管天 下事务。

15、但是,一个人的能力与精力毕竟是有限的 ,皇帝对国 家事务的管理不可能事事躬亲 ,权力与能力之间的不对称性 必然使得皇帝要分出一部分权力与事务给其臣子 ,以协助皇 帝来处理国家事务。于是 ,有了最初的三公辅政,到后来的内 朝与外朝双轨辅政以及权臣辅政制。皇帝为了保证皇权至高 无上的地位,不至于使辅政权力过大而威胁到皇权的统治地 位,所以也愿意采用三公辅政或双轨辅政制来帮助其治理国 家。另一方面,统治集团对辅政体制调整的基点在于集中权力 和提高统治效能,以适应日益发展变化的社会和日益复杂的 政治局势。统治集团对辅政制度的调整,目的在于试图建立一 种既对君权没有威胁损害 ,使辅政保持忠诚驯服,但又能

16、保持 高度保密而又具有较高工作效率的辅政体制。总之,双轨辅政 制是围绕皇权的行使形成的 ,也是皇权与相权相互博弈的结 果。（二）不同的行政管理体制之间具有明显的因袭、继承性 自秦朝建立了以“三公九卿”为核心的中央决策与行政管理机 构以来,作为中国历史上大一统的封建社会的第一套比较完 备、比较系统的国家管理机构,为以后数千年的封建君主专制 政体下的中央行政管理体制的不断完备、成熟与发展打下了 基础。如秦代国家机构设置对西汉国家机构设置的影响,谓之 “汉承秦制 ” 再如前所述的清朝前期中央政权的行政机构是 在形式上承袭了明代的机构体制 ,同时又融入了满族特点而 形成的,吏、户、礼、兵、刑、工六部仍是其主要的行政机构 等等。总之,各个朝代的建立不可能完全摆脱上一朝代的政 治、经济、文化等各方面的影响,而重新建立一个完全不同于 以往的朝代,必定要在前朝的基础上 ,结合本朝的实际情况和 社会环境来建立一套适合本朝统治者管理的政权体系 ,以便 于更好地维护其统治管理。因此,不同的行政管理