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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。从司法型审计模式看我国审计体制改革 浅论我国国家审计体制的改革与完善 【内容摘要】 审计是民主法制建设的工具,是深化政治体制改革,完善对权力运行和监督机制的有利保证。当前我国政府审计本身无法避免独立性的缺陷，在缺乏有效监督机制且双重领导内在矛盾的情况下,国家审计体制改革现实的摆在我们面前。国家审计体制是宪政国家重要的政治法律制度，宪政国家本质要求国家机关及其工作人员享有权利的唯一合法来源是国民授权,因此建立真正意义的“国家审计”是必须的。笔者针对我国国情提出了新的改革方法,即建立国家审计与政府审计相结合的新国家立法审计体制。 【关键词】 审计体制机构改革 审计体
2、制是国家政体的重要组成部分。我国国家审计制度自1983年恢复以来,已走过3年的发展历程。初步建立了以宪法为根本、以审计法为核心的审计法律规范体系，形成了一支基本适应工作需要的审计队伍,审计工作开始走上了法制化、制度化、规范化的轨道。在此基础上,全国审计机关和广大审计人员紧紧围绕经济工作中心,认真履行审计监督职责,全面开展预算执行审计和其他各项审计工作,取得了显著成绩，从前些年我国发生的一场“审计风暴”上,使我们切身地感受到了审计工作的实际功能。同时看到，审计作为一种经济监督，即要为党和国家的中心任务服务的必须性，又要为服务于改革开放和社会主义经济建设大局的重要性。但也从“审计风暴”中看出在我国
3、审计实际工作中，由于一些地方党政领导依法行政意识和水平还比较欠缺,对审计工作的重要性认识不够，加上其他一些客观原因，宪法和审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实，现行审计体制下，还存在一些迫切需要研究解决的问题。那么，我国现行审计体制存在哪些缺陷。如果要改应如何改革。本文在考察国外审计体制形成的历史背景基础上，得出了审计体制选择的若干启示;分析了我国现行国家审计体制的特点和缺陷，探索性提出了改革我国国家审计体制的基本目标、指导思想和符合我国国情的国家审计体制的设想。 一、审计体制的概念、分类、职责1概念 1审计体制是审计的一整套制度安排，是指机构设置（管理体制)、职权设置及其运行效率的总称。 2
4、.分类 关于审计体制的分类,学术界有几种不同的看法，有立法型、司法型、行政型和独立型四种审计模式，这种观点一直被学术界引用(我们称为传统观点）。 3职责 我国审计法第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。 二、我国的审计体制的发展与现状 、我国审计体制渊源 928年中国现代第一部真正意义的审计法由国民政府颁布实施,此后五五宪草和中华民国宪法都明确了审计在国家法律中的地位，将审计作为监察权行使,中国审计体制初步确立。中华民国审计制度借鉴了我国古代御史监察制度，并吸取了国外立法型审计体制模式经验。审计权对监察院
5、和立法院负责，独立于行政系统。内战结束后,该审计体制在台湾省予以保留。中华民国审计制度从本质上属于司法型，但又兼具立法型的特点。由此可见，我国审计体制存在非行政型先例,上世纪80年代,中国大陆审计在中断0年后再度恢复。计划经济体制下,“政府”是整个国家权力的中心，面对着开放初期繁杂的问题,行政型主导“政府审计”的产生也就成了必然。我国现行的审计体制是计划经济向社会主义市场经济转轨时期的产物,无论是领导体制、机构设置、人员配备，还是审计管辖范围的划分，都体现了这一特定时期的特点。但从机构设置的角度来看,审计的独立性没有充分地得到保证。独立性是审计工作的“生命线”,而审计组织的独立性是审计独立性的
6、核心，我国审计机关作为独立的经济者人民代表大会的委托者,对被监督者各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督，理顺委托者、独立经济监督者和公共资财管理责任承担者之间的审计关系,在客观上保证审计组织的独立性。 、我国审计的现状 我国现行审计体制属于行政型。根据我国宪法和审计法的规定,其具体特点是：审计法第七条规定:“国务院下设立审计署,在国务院总理领导下2开展工作”；审计法第七条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关,分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域的审计工作”。即我国审计机关实行
7、双重领导体制,审计法第九条规定:“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”；审计机关不仅对同级各部门和下级财政进行审计，而且对国有金融机构和企业事业单位进行审计;不仅有审计权,而且有一定的处理处罚权；审计经费列入同级财政预算；预算执行情况和其他财政收支的审计结果由本级政府向本级人大常委会报告；审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系,确定审计管辖范围；在人事任免上，审计长由总理提名、人大常委会任免，地方各级审计机关负责人由地方任免。 在建立国家审计制度的初期,我国选择了隶属于国务院的行政型模式。这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点
8、的。特别是在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重,弄虚作假和会计信息失真现象仍比较普遍,内部控制和财务管理不规范的状况还没有根本好转;在这种情况下,实行政府领导下的行政型审计模式,有利于更好地发挥审计监督在维护财经秩序,加强廉政建设,促进依法行政，保障国民经济健康发展方面的作用。主要体现在:一是有利于审计工作贴近政府出台的各项改革措施和重要工作部署，围绕经济工作中心，服务大局，切实加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督，促进政府工作目标和宏观调控措施的贯彻落实。二是时效性比较强。在各级党委、政府领导和有关部门的积极配合下，审计机关能够更加直接、有效地实施审计监督
9、，及时发现、处理和纠正各种违反国家财经法规问题,积极配合有关部门查处大案要案，较好地发挥审计监督在维护财经秩序，促进廉政建设，惩治经济犯罪中的作用，从而促进政府各部门依法行政，加强管理,完善法制,建立健全宏观调控体系。三是有利于各级人大更好地支持和监督审计工作。按照我国审计法的规定,审计机关每年受政府委托要向人大常委会报告本级预算执行情况及其他财政收支审计工作报告,这为各级人大了解、支持和监督审计工作创造了条件。四是地方各级审计机关实行本级政府行政首长和上一级审计机关领导,审计业务以上级审计机关领导为主的双重领导体制。这种领导体制有利于增强地方审计机关的独立性，也有利于审计系统加强业务建设,使
10、全国审计工作形成一个有机的整体。 三、国外审计体制的借鉴经验。 各国审计体制的形成与其政体有着密切的历史渊源。目前世界上已有160多个国家和地区建立了适合自己国情的审计体制。由于各国政治、经济、历史不同,形成了各种不同的审计体制或模式（本文将审计体制与审计模式视为同意语)。关于审计体制的分类,学术界有几种不同的看法,认为有立法型、司法型、行政型和独立型四种审计模式，这种观点一直被学术界引用（我们称为传统观点）。一）立法型体制的先驱英国 公元131年，英国国王任命了历史上第一位国库主计长。从此以后，历代王朝都设立了审计机构，国家审计职责和权力得到不断发展和加强。166年的国库和审计部法、11年的
11、国库和审计部法修正案和193年的国家审计法是审计署开展审计工作的三个重要法律依据。这三项法律为确保主计审计长的独立性提供了法律基础。其中,186年6月的国库和审计部法案标志着现代英国国家审计体制的建立和第一个立法模式审计制度的诞生。该法案的中心是规定政府的各项支出应由议会领导的主计审计长审核。其后的两部法案都是在此基础上进一步完善的结果。关于国家审计署的管理体制及职责和权限，主要有以下内容:审计长是一名议会下院的官员,他依法独立地履行职责；审计长代表议会行使职权，向议会提交审计报告；为保证审计人员的独立性，国家审计署禁止其职员参与各级政党机构的政治活动,防止将政党的观点和立场带入审计工作；透明
12、度高,审计署的检查结果,有权自行或通过媒体公布。 立法型审计体制最早产生于英国，其进一步完善和成熟是在美国。它是现代政府审计机构中比较普遍的一种形式，加拿大、澳大利亚等国也属于这一类。二)立法型体制的代表-美国 英国、美国最初都是行政型模式，但实践证明它的独立性有限,不能很好发挥制衡作用,故后来才发展到立法型;德国开始是立法型，后来一段时间是行政型，再后来最终发展到了独立型。 审计工作在美国有着特殊重要的地位。从联邦政府到地方各级政府,美国有一套健全的审计机构体系和严密的审计工作制度。总体而言，美国的审计体系包括国家审计机关、各部门的内部审计组织和大量的私人会计公司。1904年，美国成立了会计
13、师联合会，196年改组为美国会计师协会。这个协会大力发展审计业务，在美国的社会生活中产生了极大的影响。121年美国成立了审计总署,在国会的领导下，承担监督联邦政府的预算，制定审计标准，检查政府机关的工作效率,评价国营企业的 经济效益等职责。202年7月日,美国审计总署正式更名，从eneralccuntingoffc变为govenmetacconabilityoffice。前者直译为审计总署,后者直译为政府责任办公室。更名后的美国审计总署名称缩写仍为ga。这一名称上的变化是美国审计总署近年来业务内容转换的结果，也反映了美国审计总署未来的发展方向。在196年以前,美国联邦审计总署的审计范围主要是开
14、展财务监督。166年以后，美国的审计从注重财务审计转向绩效审计。美国会计总署194在修订的政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则中对绩效审计作出了如下定义：绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为实施监督的采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。1941年美国成立了内部审计师协会。196年以后，美国的大型公司约有0%以上设立了内部审计机构。有资格从事审计工作的人员，一般必须是注册公共会计师。950年,美国的注册公共会计师是39万人,现在，全美国有大约30万人注册公共会计师。现在，已经有越来越多的政府机构和公共企业开
15、始请会计公司来为自己开展审计业务,对政府部门来说，经过私人会计公司的审查,可以使政府获得更多的公众信任。美国联邦政府各部门以及各地发展奋斗设有内部审计组织,一般称为总稽核员办公室或审计局。联邦政府各部和相当于部一级的单位，总稽核员由部长提名,总统任命。根据有关法律规定，为了保证总稽核员独立行使审计权,它应每年直接向国会呈交两次审计工作报告。美国现行法律还规定,各部的总稽查员有权在开展工作时对本部门的贪污、营私、舞弊等违反财经制度和法律的情况进行调查,对情节严重者有责任性司法部门提出控告。各部的审计组织不仅要开展财务审计，与审计总署一样，他们也要开展绩效审计。二）司法型体制的代表法国 在法国,国王拥有至高无上的权力,其王权是欧洲专制制度的典范，为加强经济监督,早在1256年,法国国王颁布“伟大法令”,要求各城市市长、政府官员在11月1日的前一天携带城市收支账目来到巴黎接受审计。当时的审计官是国王任命的精通财经、法律和数学的教士。138年法国国王颁布法令,其中规定:“我命令所有的账目必须每年审查一次”，并于30年设立审计厅，作为皇家的行政法院。总的看，法国是一个司法权力很大的国家,“法皇从来视司法为皇家最光荣的职责”,故常常亲自审判案件或亲临旁听。可见,在法国将审计置于司法系列更显示出审计的权威性。这种体制在17世纪法国著名的法学家孟德斯鸠所创立的“三权
