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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。论乡村三重关系 . 作者:郭正林 摘要乡镇与村庄之间具有三重关系一是乡镇党委与村党支部的领导与被领导关系二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系三是乡镇政府与农民在政府依法行政事务上的管理和被管理关系。第一重关系体现党的领导原则第二重关系体现村民自治原则第三重关系体现依法行政原则。乡村三重关系是一个有机的整体以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则都会造成乡村关系的失调。从我国乡村治理的现实需要出发为建设良性互动的乡村关系关键在于融三重关系为一体有机配合互相促进。 中国农村村民自治制度的建立和发展使我国的乡村关系发生了根本的变化
2、。这就是从过去单一的政府行政管理与被管理的关系向多重关系并存的结构转型。那么这种结构性的多重关系究竟包括那些内容如何从实践和理论两个层面来认识和把握这些关系及其内在的联系这些就是本文所要探索的基本问题。年月“中国农村权力结构研究”课题组在广东部分市县区就农村基层民主建设中存在的突出问题进行了调研共调查了个镇个村内容涉及到镇村关系、村支两委关系、村级经济与村级组织的关系等方面。在调查中课题组成员广泛接触了市县区有关领导、乡镇干部、村党支部书记及支委成员、村委会主任及村委成员、村民等。本文的经验材料主要来自这次调查同时还参考了相关部门的调研报告。本文提出的实际问题均来自基层特别是镇村两级干部亟待理
3、论工作者和党政有关部门深入研究。 一、基层视野中的乡村关系问题 乡村关系有丰富的内涵。本文所要分析的“乡村关系”主要是指乡镇政府和村级组织所形成的地方治理结构。所谓地方治理就是地方多元主体协同公共管理的过程而治理结构主要是指治理主体之间的制度性关系。基层视野中的乡村关系问题主要是基层干部就村民自治新形势下乡村关系所提出的疑问或“怎么办”。基层反映的问题不少比较突出的是如下几个方面。 政策落实的组织路线难保证政令贯彻的渠道出现淤塞。 过去村级干部由乡镇选拔、培养和任用这是乡镇政府执行上级政策的一个组织措施或者说“组织路线的保证”。村委会干部实行村民直选之后村干部的乌纱帽掌握在村民群众手中。村干部
4、执不执行上级的政令还要看村民的脸色。因此对于像计划生育、收费、追款这些得罪人的事情许多村干部采取回避的态度使政令渠道出现了梗阻现象。一位被访的镇委书记说“在过去如果村干部办事不得力镇里可以停他的职现在不能这样办要村民来罢免。而一些不明事理的村民就是喜欢那些敢同政府对着干的人。”一位被访的副镇长说“完全否定乡镇政府对村级干部的管理权是有负面影响的政令不通就是综合表现。有的人借村民民主来抵制镇政府的政策执行和管理。例如我们镇政府对村里征地款的分配和使用就存在失控问题。镇政府不是想从中瓜分什么利益是政策不许分光吃光。而农民的想法很简单就是不放心集（更多精彩文章来自“秘书不求人”)体来管钱要落袋为安。
5、现在实行村民民主决策政府还有没有权去干预这样的事情”然而乡镇干部工作再困难毕竟还有退路大不了异地为官。可村干部就没有这样的机会。国家的财政不能保障村级干部的生活而国家的政策又要靠他们去落实。许多村干部有这样的心态完全听从上级的指示得罪村民多了就崦挥型寺贰晃槐环玫拇甯刹克“上头布置的事情不少但经费跟不上。上面布置的任务完不成要挨批评当个村干部还要由村民来挑三拣四夹缝里做人真难。”一位村主任则反映“现在的村主任真难做。你是村民选的就得维护村民的利益这个道理我们明白。但是一旦村民的个人利益和集体利益有矛盾时就不好处理了。例如我们村难度最大的事情要算撤违章建筑。农民几乎花费了全部积蓄才建起一栋新楼政府
6、一说是违章建筑就要撤掉。我们村干部就是再讲原则、再下狠心手都硬不起来。” 乡村两级干部对村民选举都存在一定的厌倦和畏难情绪影响地方治理绩效的提高。 笔者调查和有关部门的调研情况都反映无论是乡镇政府官员还是村干部对村民选举都有厌倦和畏难情绪。问题主要体现在三个方面一是村民选举的组织工作似乎成了乡镇政府的“额外负担”。有些乡镇干部反映按理说村民选举是村民自治分内的事情政府只起指导作用但实际不是这样。搞一次村民选举镇里干部要全员动员由领导各带一路人马奔赴各村目的是保证选举一次成功否则劳民伤财。结果人疲马倦不说往往费力不讨好还有人怀疑镇里从中搞鬼。二是村民的投票主动性不够不发补贴不投票导致村民选举的成
7、本不低。在笔者调查的这些农村投票的误工补贴是元次平均是元次。投票补贴好像是公社时期的“政治工分”。几乎所有的被调查村干部都认为如果不发投票补贴村委会组织法规定的“双过半”就难以保证。番禺有个穷村年收入万元左右选民多人村里一次投票选举就要耗空村集体的全部积累。结果新上任的村委会接手一个空架子其工作的难度可想而知。三是选举出来的干部有个三年任职的时间限制真正投入工作的时间不多。因此一些镇干部反映部分村委会干部的实际工作状况是第一年适应适应第二年初入角色第三年等待选下台。也就是说真正发挥作用的时间不超过一年半村民选举的前后事情就得花费了村干部一年半的时间和精力。 为农民提供更多更好的公共产品和社会服
8、务是乡村地方治理的目标。而地方治理绩效就是公共产品的产出与成本投入的比值。上述问题表明村民选举对地方治理绩效的贡献还没有达到预期目的。特别是对于那些经济比较发达的农村来说村委会要管理上亿的资产客观上要求建立一支相对稳定的干部管理队伍但目前三年一届的村民选举是把全部的村委会成员纳入选举范围这在客观上不利于干部管理队伍的稳定性适应不了发达农村对管理工作的更高要求。 村委会不作为政府难介入“指导被指导关系”往往变成了束缚乡镇工作的绳索。 下面这个案例反映了乡镇政府为何难以介入处理不作为的村委会村名和人名均有改动 鹤村是广州白云区的一个纯农业村。全村人选民多人。年本村实行第一次村民直选村民们兴高采烈地
9、把本村首富邹姓村民选为村主任。邹的企业办在村外在广州郊区一带小有名气据说年产值几千万。但鹤村是个负债近万的村子。村民选举邹的意图是希望这个经济能人把村里的经济搞上去。可是邹是个“三板斧”三招不见成效就走人了。两层楼的村委会办公室仅由妇女主任和女会计留守村里人戏说村委会成了“尼姑庵”。村支书是小姓人家该姓占全村人口的看到大姓人多势众占左右选举局势也就不图在村里发展了。其实支书也是搞建筑承包发家致富的经济能人在他担任支书期间他自带资金近万元把这个远郊小村变成了全国园林绿化百强村。村委会所欠之款的“债主”就是这位村支书可村支书的钱又主要来自自己的建筑经营收入和银行贷款。 村委会不见村主任村支书因是小
10、姓人家受到排挤村级组织也就陷入了瘫痪村庄则处于事实上的无政府状态。结果昔日园林绿化村变成了现在的脏乱差村。村里的公共厕所污水横流村里的水泥路面四处断裂村庄呈现出破落的样子。 本村第一届直选出来的村委会主任令村民大失所望即使本家村民也直摇脑袋。而镇里干部只有干着急的份儿。对这种不作为的村主任镇里似乎只有等待村主任自动辞职或等待村民召开罢免会。然而谁来召集村民会议行使罢免权呢村委会组织法规定是村委会。问题是有召集权的村委会连主任都不见了。即使村主任在村里由他主持的村委会召集村民会议来罢免自己也不是一件容易的事情。村主任去留的问题整整花了两年时间才解决使村庄陷入无政府状态村民的致富梦也成了泡影。 毫
11、无疑问乡镇政府是地方治理的主体无论党的方针政策还是政府的法律法规最终都得由基层党政部门贯彻落实。为什么“指导被指导关系”会成为一些乡镇工作的束缚而导致乡镇干部对村民自治的牢骚和焦虑呢笔者在调查中发现主要是实行村民自治制度后无论是乡村基层干部还是普通农民对如何界定乡镇政府与村委会的关系的问题存在一定的模糊认识。不少乡镇干部觉得乡镇政府与村委会是“指导与被指导的关系”因而在贯彻落实上级布置的任务的时候缩手缩脚不知道该如何去工作。 我们知道市县对乡镇建立了比较严格的责任机制或政绩考核制度特别是“一票否决”的硬性规定迫使乡镇干部要设法完成下派的任务。但村委会组织法原则上不允许乡镇政府采取上级对它的那套
12、责任机制来要求和约束村级组织。于是在自上而下层层相扣的责任机制上正是在国家政权组织的最基层国家与社会的连接处出现了一个责任制度的断层客观上使乡镇干部陷入了上压下顶的困境。一位被访镇委副书记的话值得我们思考。他说“现在搞的这种村民自治令我们基层党政干部左右犯难。左就是积极积极过了头就有可能违反组织法中的指导被指导的规定。右就是消极而消极过了头农民就有可能上告你政府不作为。指导被指导关系束缚了基层干部的手脚一些工作就耽搁起来了。” 村支两委关系亟待从根本上理顺。 实行村民直选以后摆在乡镇政府和村级组织面前的又一个难题就是如何理顺村支两委的关系建立合理的分工协作机制。过去党支部的地位和职权都很明确就
13、是支书抓全面是各项工作的“第一把手”。现在情况发生了变化尽管党支部的地位被明确为核心领导但支部的职权究竟包括哪些具体范围却不清楚。党支部领导村委会这个政治原则乡村两级干部和村民一般都不会去质疑但依照村委会组织法村委会比较明确的职权有七八项之多如协助乡镇政府的工作、承担本村生产的服务和协调工作、维护集体经济和村民合法权益、管理村集体土地和其他财产、开展多种形式的社会主义精神文明建设等等。这说明村委会和党支部在职能分工上应该有所不同。党支部领导村委会不能变成党支部包办村委会的工作。那么村委会和党支部究竟如何分工协作乡镇政府似乎也难以提出既符合村委会组织法、又符合党的政策的具体方案。这样一来村支两委
14、关系是否顺当往往取决于村主任与村支书的私人交情许多事情靠“拍肩头”搞定。 某市的一份调查报告反映有的村党支部书记与村委会主任矛盾尖锐内耗严重。这种矛盾多是村委会选举时产生矛盾的延续。作为村支书选举时落选了心中有气抱怨对方在选举中靠家族势力拉票导致自己落选。作为村主任选举时就与村支书撕破了脸以为自己的得票最多就不把村支书放在眼里。有一个村的村主任当选后故意在村支书门前放鞭炮奚落村支书落选使村支书怨气难咽。个别农村的村支两委关系紧张到了剑拔弩张的地步例如广州市红星村就是这样。在红星村新当选的村主任不能从村支书手中接管村务管理权和经济审批权无法履行村委会的职责于是另设账务另组村治安队伍。导致一个村庄存在党支部和村委会的两支治安队伍两套理财小组村民群众无所适从 下一页 第 1 页 共 1 页
