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1、立项及环评程序关系“是该核准还是备案呢？” 、“这个项目该到哪级主管部门批？” 、“该先做环评呢还是先去备案？”之类的问题。鉴于此，本文作者试图从投资项目审批 / 核准 / 备案制度概述、 投资项目管理一般流程、 外商投资项目管理相关规定、 环境影响评价文件的分级审批制度、 地方政府部门对投资项目管理的规定等方面对目前中国的投资项目管理体制作简单的分析，以期能较为清晰地回答前述几个问题。一、投资项目审批制、核准制与备案制概述2004 年 7 月，国务院颁布了“国发 200420 号”国务院关于投资体制改革的决定（以下称“决定”），对原有的投资体制进行了一系列改革，并确定了对不使用政府投资建设的
2、项目， 一律不再实行审批制， 区别不同情况实行核准制和备案制。其中，出于维护社会公共利益的目的， 政府仅对重大项目和限制类项目进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。 决定明确了中国目前投资项目的审核体制主要分为三类：审批制、核准制、备案制。 下面就该三类制度做简单的分析。（一）审批制在实际操作中， 政府投资建设的项目往往关乎国家安全和社会公众利益，等项目还常常涉及到不能由市场自发主动的进行有效配置的经济和社会领域。此，决定并未完全废除审批制，在政府投资建设项目中仍保留了该项制度。且该因对于政府直接投资或以资本金注入方式投资的项目， 需报送审批项目建议书和可行性研究报告。对于投资补贴、贷
3、款贴息、转贷的项目，只审批资金申请报告。（二）核准制决定的附件政府核准的投资项目目录 （2004 年本）（以下称“投资目录”）中对核准制的适用范围做了说明， 即核准制适用于不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。 投资目录中规定“由国务院投资主管部门核准” 的项目，由国务院投资主管部门会同行业主管部门核准， 其中重要项目报国务院核准； “由地方政府投资主管部门核准”的项目，由地方政府投资主管部门会同同级行业主管部门核准。 省级政府可根据当地情况和项目性质， 具体划分各级地方政府投资主管部门的核准权限，但投资目录明确规定“由省级政府投资主管部门核准”的，其核准权限不得下放。投资目
4、录将需经核准的项目分为农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融、外商投资、境外投资共十三个 1类别。由于外商投资项目和境外投资项目的特殊性， 一般分别立法规定投资项目核准办法（不含外商投资项目及境外投资项目） 、外商投资项目核准办法、境外投资项目核准办法等三类。 省级人民政府均参照该种体例制定了适用于本行政区域范围内的项目核准办法及目录。外商投资项目管理将于下文单列阐述。对于实行核准制的项目， 企业仅需向政府提交项目申请报告即可， 不再经过批准项目建议书、 可行性研究报告和开工报告的程序。 项目申请报告主要是对该项目“外部性”和“公共性”作
5、出评价，是可行性研究报告的简化版，申请报告已不再包括投资项目市场前景、 经济效益、产品技术方案等需要由企业自主判断决策的内容，仅把原可行性研究报告的内容中 “需政府决策” 部分留在了项目申请报告中，即要求政府从投资项目的合法性、环境和生态影响、经济和社会效果、资源利用和能源耗用等方面对其进行分析。（三）备案制除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外， 不使用政府性资金投资建设投资目录以外的项目适用备案制。对于实行备案制的项目，企业仅需按属地原则向地方主管部门备案即可。表：投资项目审核基本要素表投资项目类型资金投入方式项目申请文件行政许可方式直接投资项目建议书可行性研究报告资本金注入审批
6、政府投资项目投资补贴资金申请报告转贷贷款贴息项目申请报告核准企业自筹资金企业投资项目项目备案手续备案 二、投资项目管理一般流程国务院办公厅颁布实施的“国办发 200764 号”国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知（以下称“通知”）分别对实行审批制、核准制及备案制的项目 2管理流程做了规定，强调了投资项目管理适用由发展和改革部门、 城乡规划部门、国土资源部门、 环境保护部门、 建设部门、 统计部门等各单位密切配合的管理机制。特别要注意的是， 境外投资项目及外商投资项目核准流程中还涉及商务部门和外汇管理部门。 以下就审批制、核准制及备案制三种制度下的投资项目管理流程做简单说明。（一）适用
7、审批制的投资项目管理流程图根据企业投资项目核准暂行办法 的规定，在发展和改革部门等项目核准机关受理核准申请后， 即在上图第二步中， 发展和改革部门等项目核准机关有权委托有资格的咨询 3机构对该投资项目进行评估，征求该投资项目涉及的其他行业主管部门的意见、征求公众意见、进行专家评议。三、外商投资项目管理相关规定外商投资项目由于其投资资金来源的特殊性， 相较于一般投资项目， 其投资管理部门除发展和改革部门外， 还包括商务部门（外经贸部门）以及外汇管理部门。决定、外商投资项目核准暂行管理办法 规定国务院、 商务部及各级商务主管部门、各级发展和改革部门为有权对外商投资项目进行核准的部门。 根据外商投资
8、产业指导目录（以下称“外资目录”）商务部关于依法行政做好外商投资企业审批工作的通知 （商资函（ 2005）3 号）、商务部关于下放外商投资股份有限公司、企业变更、审批事项的通知 （商资函 200850 号），国务院、各级发展和改革部门及各级商务主管部门核准权限具体如下：有权核准部门核准范围外资目录总投资5 亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资1 亿国务院美元及以上的限制类项目国家发展和改革委员会、商务外资目录总投资（包括增资额）1 亿美元及以上的鼓励类、允许类项部目和总投资5000 万美元（包括增资额）及以上的限制类项目涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项商务部省级发展和改
9、革委员会、省级外资目录总投资 1 亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000 商务主管部门万美元以下的限制类项目4由商务部（原外经贸部）批准的外商投资企业，如新增投资总额及新增注万美元50001亿美元，限制类省级商务主管部门册资本属于外资目录鼓励类、允许类以下省级以下的亿美元以下的鼓励类、允许类项目；大型外商投资1外资目录总投资地方发展和改革委员会项目的合同、章程及法律特别规定的重大变更（增资减资、转股、合并）项事从上表看，商务部门及发展和改革部门在国家级别及省级核准范围较为一致， 但两者在核准项目时审查的重点和内容有所不同。 由于我国的外商投资项目通常表现为设立外商投资企业或向外商投资企
10、业增资的方式， 商务部门作为外商投资企业的主管部门， 其审查的主要内容为外商投资企业的合同和章程， 审查重点是合同、章程形式的有效性、 出资比例和投资总额配比的合法性等等。 而发展和改革部门审查外商投资项目的重点在于该项目 的“外部性”，即该投资项目对社会、环境的影响。四、环境影响评价文件的分级审批制度规划部门、国土资源部门、环境保护部门是投资项目管理体系中重要的配套管理部门。下面以环境保护部门为例， 就建设项目环境影响评价文件分级审批制度、 以及环境保护年本）（见附件一）（以下称 “环 2009 部直接审批环境影响评价文件的建设项目目录（保目录一” ）、环境保护部委托省级环境保护部门审批环境
11、影响评价文件的建设项目目年本） （见附件二）（以下称“环保目录二”）与投资目录的对比分析两 2009 录（ 方面对项目投资配套管理制度做简单说明。 （一）环境影响评价文件按分级审批制度（以下称“分 5 号） 建设项目环境影响评价文件分级审批规定 （环境保护部令第级审批规定 ”）对除有关海洋工程和军事设施建设项目的环境影响评价文件外的其他所有建设项目环境影响文件分级审批权限做了统一规定。 环境保护部门对于建设项目环境影响评价文件的分级审批权限，原则上按照建设项目的审批、核准和备案权限及建设项目对环境的影响性质和程度确定。环境保护部、省级及省级以下环境保护部门的分级审批权限如下：备注各级环保部门审
12、批范围1、核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；环境保护部、跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；25、由国务院审批或核准的建设项目， 由国务院授权有关部门批或核准的建设项目， 由国务院有关部门备案的对环境可能造重大影响的特殊性质的建设项目、 环保目录二中由环保部委托审批的项目能造目、有色金属冶炼及矿山开发、钢铁加工、电石、铁合金、焦炭省级环境保护部政区跨良环的垃圾焚烧及发电、 制浆等对环境可能造成重大影响的建设项目， 有影保护环该项门境影的化工、造纸、电镀、印染、酿造、味精、柠檬酸、酶制剂、酵省级或地级环境保结论评的，争等污染较重的建设项目部的上共境保级部门审批。（二）环保目录一、环保目录
13、二与投资目录的对比信息表对比环保目录一、环保目录二与投资目录各项目的核准机关级别，由于投资项目主管部门和环境保护部门对项目审查重点不同， 环境保护部已经把部分虽由国务院投资主管部门核准但对环境影响相对较小的投资项目委托省级环境和保护部门以环境保护部的名 义核准，以增加环境影响文件审查的效率。 对比信息表具体如下：投级省国务院投环保部资主管省项目 细分项目农业管部 资主核准核部门门核准准 涉及开荒的项目保 核准 国际河流和跨省（区、市）河流上的水库项目水库 农林水利需中央政府协调的国际河流、涉及跨省（区、其他水事工程市）水资源配置调整的项目在主要河流上建设的项目和总装机容万25量千瓦及以上水电站项目电力能源抽水蓄能电站6火电站热电站（燃煤项目）
