加快社会救助体系建设关注困难群众生活—调研报告

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1、加快社会救助体系建设 关注困难群众生活调研报告加快社会救助体系建设关注困难群众生活调研报告 社会救助体系是社会保障的重要内容之一。劳动保障部门负责实施的养老保险、医保、失业保险等社会基本保障是社会保障 的基础，而社会救助体系是建立在社会基本保障基础之上的最后 一道安全 XX，是保障困难群众生活的最后一道防线。它主要包 括城市低保制度、农村低保制度（我区现行的是农村五保供养和 农村特困救助）、城乡医疗救助制度、临时救济制度、社会互助 制度等内容。加快建立社会救助体系，是 XX、国务院的一项重 大决策，也是落实科学进展观，构建社会主义和谐社会的根本要 求。由于财力不限，保障面大，目前，我区社会救助

2、体系仍处于 起步阶段，保障水平低，覆盖面小，救助力度十分有限，需要不 断加快完善。一、困难群体基本情况 :不容乐观从现行政策实施来看，全区困难对象可以分为农村五保户、 农村特困户、农村受灾困难户、城市低保户（包括困难户和“三 无”人员）、各类突发性事故造成的临时困难群体等五大类。目 前，我区总体社会救助水平主要有如下特点：一是城乡不均。城 市保障水平总体比农村保障水平要高得多，去年城市低保发放保 障金 900 多万元，而农村五保户和特困户救助金总共才 290 万1元，城市保障面比农村要广，城市低保基本覆盖了城市所有的困 难家庭，保障面达 14% ，而相对贫困的农村目前只有五保户和 特困户才能享

3、受，保障面只有 2.2%；二是分布不均。城镇相对 集中，农村相对分散，农村地方间差距较大，偏远乡镇的村人数 相对较多，个别村组五保户达 10 人以上；三是救助水平低。城 市低保户的“三无”对象最高才 144 元，一般在 45 元左右，农 村特困户救助只有 5 元每月每人；四是救助内容单一。目前只能 牵强保障基本生活，对于困难对象就医、住房、入学有心无力。 五是城乡致困原因有别。城乡困难群众根本原因是当经济欠发达， 但是城乡又有区别，这些区别的重要背景则是城镇初步建立了社 会基本保障体系。城镇困难成因主要是由于下岗失业，占 62 %， 农村致困原因则是多方面的，如交通地理条件、受教育程度、自 然

4、灾害、突发变故等。六是救助主体单一。我区目前实施困难群 众救助的主体主要是政府部门，民间慈善组织、社会力量相当薄 弱，社会互帮互助的气候还未形成。困难群众生活困难的具体情 况如下：1、农村五保户。据调查，去年底我区农村五保人数为 3773 人，平均每个乡镇 252 人、每个村 7 人，普遍实行分散供养即 各村组自行负责，集中供养程度低，集中供养人数不足 200 人。 20XX 年前供养标准由各乡镇自行确定，乡镇补助基本在 15 元 20 元每月，粮油由村组集体供给，由于近年农村常年外出务1工人员增多，粮油供应很难落实，部分村多年未再供应，生 活十分困难。今年落实省为民办实事政策后，供养补助达到

5、每年 796 元（80%直接发到五保对象手中，20%部分由乡镇统筹安排 解决五保对象就医等其它困难），村级粮油供养情况有所好转， 生活状况有所改善。但是住房就医仍是难以化解的难题，全区农 村五保户普遍居住在破旧危房当中，无力修缮，个别五保户还存 在无房住，缺少防寒衣被的情况，五保户就医还没有一个长期有 效的措施来保障。2、农村特困户。全区特困户人数为 6238 人， 20XX 年前 对农村特困户的救助只能适当给予临时救济。作为省为民办八件 实事之一，从 20XX 年起，市区财政按 1 ：8 的比例负担，为农 村特困户按每人每月 5 元的标准发放特困救助，此项经费由民政 和财政于 20XX 年底

6、下拨到乡镇办事处，落实到特困对象手中。 今年市里决定将标准提高到 1015 元，逐步改善农村特困对象 生活困难，但是标准仍然很低，保障内容还很有限，他们的医疗、 住房、子女入学问题还不能得到很好解决。3、城镇困难户。城镇困难户包括城市“三无”户等困难群 体，主要是指低于城市居民最低生活保障标准（我市城区为每月 144 元）的对象。全区城镇低保人口已达 18000 人，占非农人 口的 14%，基本实现了应保尽保，近年来，通过民政部门协调， 教育、水电、有线电视、卫生等相关部门都按有关政策规定落实 了优惠政策，对于保障困难群众基本生活，维护社会稳定发挥积1极的作用。但也有不足之处：对城市“三无”户

7、而言，保障标准 相对较低，难以满足基本生活需要；城市低保对象无房户的住房 问题、未参加医保人员的就医问题仍不容忽视。4、受灾困难户和临时困难群众。一是受灾户救济问题。我 区处于江南丘陵地区，属亚热带季风气候，容易引发洪灾和旱灾， 近几的来，全区都不程度地遭受了自然灾害损失，按照 GJ 有关 政策规定，自然灾害救灾救济工作分级负责，救灾经费分级负担， 县区级按农业人口平均 1 元的标准由财政做出预算，专项用于自 然灾害救灾救济工作。但是我区财政实质上没有预列出配套资金， 每年救灾款由民政部门向上级争取的 ZY 级救灾款（当年未出现 重大自然灾害或灾害不严峻 ZY 就不会下拨救灾专项资金或下拨 很

8、少），由于资金有限和乡镇专门工作人员缺乏，对受灾困难户 救济显得十分乏力。二是农村临时困难群众包括部分政策原因下 放的困难群体救济问题，政策是从财政预算的社会救济经费中列 支（即“救济款”），近年来，区财政基本未做预算安排，对于困 难群众的临时救济工作，民政部门不得已从上级下拨的救灾款中 划出一部分（规定上级下拨资金只能用于自然灾害救济，要求造 册、张榜公布由乡镇直接发到受灾户手中，这里属未按规定用途 使用），但杯水车薪，根本无济于事。二、存在的问题：令人担忧虽然近年来，民政部门不断加强对困难群众的救助救济力度，1在一定程度上改善了困难群众的基本生活，特别是城镇困难居民 生活得到显著改善，农村

9、困难群众生活逐步得到改善，但据调查 了解，在政策落实过程中仍存在一些不容忽视的问题：（一）机构不健全。承担困难群众救助救济工作的主要是民 政部门。据调查，突出的是乡镇民政机构配置与日益增多的民政 工作业务极不相称。随着 GJ 城乡一体化建设的加快，民政工作 的重点特别是困难群众救助也将由主要集中在城市扩大到农村， 乡镇民政机构将显得越来越重要，任务也越来越繁重。目前，我 区乡镇民政机构基本上有名不实，大多数乡镇没有配备专门工作 人员，没有专门办公室和办公设备，没有形成工作制度和工作体 系，兼职人数也太少，基本上是 1 个人，最多的富家桥安排了 3 人兼职，而且工作人员更换频繁，珠山镇基本上一年

10、换一人，最 突出的是政策业务知识缺乏，很不适应民政工作特别是救助困难 群众的需要。（二）财政困难。我们发现，经济欠发达地区困难群众救助 的难点是很容易进入恶性循环：财政困难，贫困对象多，贫困对 象越多，财政越困难。目前我区困难群众救助主要是由政府财政 负担，作为经济欠发达地区，区级可用财力捉襟见肘，帮助困难 群众的资金十分有限，以去年为例可见一斑。本级财政应予预算 的困难群众专项资金应该是城市低保配套 210 万元，自然灾害 救灾款 46 万元，农村五保供养转移支付 259 万元，农村特困救 助金配套 29 万元，适当安排社会救济专项经费（定 10 万元），1合计至少应安排 554 万元，实质

11、安排拨付的困难群众救助经费 为农村五保转移支付 259 万元，农村特困救助金配套 29 万元， 实际拨付 288 万元，为应安排资金的 52%，为同期财政总收入 的 3%。（三）社会救助体系建设不完善。我区社会救助体系还处于 起步阶段，水平较低，覆盖范围小。城市初步建立了低保制度， 自然灾害救济制度虽然建立，但不很完善，不易操作。城乡医疗 救助制度、农村低保制度还未启动，社会互助制度还未建立，特 别是农村困难群众基本生活救助问题还很突出，依靠民政一个部 门发点临时救济无济于事。应由政府主导建立与之相配套的社会 扶助体系，让那些有困难的群众通过政府的帮助和支持能自食其 力，生活不断得到改善，最重

12、要的是社会基本保障体系应尽快在 城市完善，尽早在农村建立。（四）政策落实效果不理想。社会贫困人口相对的救助面大， 困难对象中出现了越扶越贫，越帮越困的现象。据了解，来民政 部门申请临时救济的八成以上是同一困难户，他们对民政部门的 救济逐渐产生了依赖思想，给临时救济工作带来了很大困难。同 时，由于财政困难和乡镇民政机构不健全的原因，致使农村五保粮油供应问题没有很好落实，个别乡镇农村五保供养 经费未按规定落实，对农村困难群体的调查不细致，上报数据不 完整等等，对部分政策的解释不到位甚至乱解释，引起部分群众1上访，使 GJ 的好政策落空。三、形成的原因：一言难尽虽然困难群众形成和实际工作中的问题的成

13、因是多方面的， 主要有存在以下几个方面：（一）对困难群众救助工作的重视不够是根本。一是对民政 工作重要性认识不够，认为当前要以经济建设为中心，政府的主 要工作应该是进展当地经济，关怀困难群众逢年过节发点慰问款 就行。二是对民政工作内容了解不够。认为干民政工作只是抄抄 名册，发发钱，平时不干也无妨。甚至有个别乡镇领导认为关怀 困难群众是区级民政局的事，跟乡镇无关，凡是有困难群众要求 解决困难，二话不说顶多盖个章就要他找民政局。三是存在犯难 情绪，认为解决困难群众生活不是一朝一夕的事，难见成绩，难 见成效，与其做了不讨好还不如不做。由此造成我区民政机构不 健全，乡镇民政干事不干民政的现状，“抽点时

14、间做民政”这是 真实的写照足以说明乡镇在安排全盘工作时，对民政工作未引起 足够重视，对困难群众救助未引起足够重视。综合以上材料，去 年全区只有朝阳、接履桥、黄田铺 3 个乡镇完成了农村敬老院改 造，今年邮亭圩镇（二）财政困难是主要的原因。全区财政只够应付干部职工 工资，除此之外，没有余。因此要区财政解决困难群众生活专项 经费只会是句空话。（三）社会救助体系不完善是重点。社会互助的风气、条件1还不完全具备，民间慈善力量不知如何参与，会有什么政策对待， 因此下一个问题将是如何鼓舞民间力量参与。四、切实解决困难群众生活：任重道远（一）加强机构建设。设立专门组织机构建设，做到事有人 做，能做好。（二）切实保障困难群体生活，财政应最大努力予以保障经 费，给出经费预算。（三）积极向上级部门争取资金支持。多方争取上级专项资 金。（四）加快建立社会救助体系，形成以政府为主，民间慈善 团体、社会互助力量相结合的新型救助体系是最佳选择（五）力足当前，着眼长远，帮助困难群众解决基本生活是 治标，主要是如何促进城乡经济进展，制造更多的进展机会，制 订相应政策鼓舞困难群众再就业、创业，用进展解决进展过程中 的问题是最佳的唯一出路。1