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1、国家所有权和集体所有权、私人所有权李绍章一、国家所有权(一)国家所有权的概念由于国家所有权所处的历史条件与政治环境不同，功能各异，为国家所有权下一个抽象的、统一的定义诚非易事。民法学界也存在诸多不同观点，对此积极探索者形成了不同的学说。我国民法通则规定，国家财产属于全民所有。国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。物权法规定，法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。我们认为，从民法学的角度来看，国家所有权是一种民事权利，国家是一种特殊的民事主体，界定国家所有权的定义不应脱离民事权利的视角，鉴于此，国家所有权是指国家作为民事主体对全民共同占有的财产所享
2、有的占有、使用、收益和处分的权利，在本质上是全民所有制在民事法律上的体现。国家所有权是我国民法理论与立法研究中的重点和难点，涉及到国有财产的界定、运用和保护。(二)国家所有权的特征作为一种民事权利的国家所有权，它具有所有权的一般特征，但又具有下列特性：1.在权利主体方面，具有唯一性和统一性在我国，国家所有权的权利主体只能是国家，国家是国有财产的唯一和统一的所有人。非国家授权或法律规定，任何组织和个人都不能成为国家财产的所有人，也不得同国家共享对国家财产的所有权。但这并不意味着全民财产只能由国家占有，相反，为了实现全民财产的共同占有，充分发挥全民财产经济效益，满足经济建设和人民物质文化生活的需要
3、以及国家机关、事业单位从事职能活动的需要，国家作为社会的中心和全民的代表，必须在全社会范围内对全民财产进行合理的分配。于是，国家可以把国家所有权客体中的各项财产交给国家机关、企事业单位、其他组织和个人占有和使用，在相应范围内依法代表国家管理国有财产、行使所有权的是国家各级政府机构，但其本身并不是国家财产所有人。我国物权法也规定，国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的，依照其规定。可见，我国现行物权立法采取的国家所有权实践模式是，除法律另有规定之外，国务院代表国家行使国家所有权。2.在权利客体方面，具有广泛性和专有性在我国，与其他财产所有权类型相比，国家所有权客体具有广泛性和专有性的
4、特征，即国家所有权客体的范围原则上不受限制，且某些财产可以成为国家所有权的客体，即由国家专有，但不一定能成为其他所有权的客体，如城市土地、矿藏、水流、海域、国防资产等。国有所有权的客体在立法上可以划分为两大类，即国家专有的财产和法律规定属于国家所有的财产。根据我国物权法规定，国家所有权的客体主要包括：国有专有的财产，即只能属于国家所有的财产，主要包括矿藏、水流、海域和城市的土地、无线电频谱资源、国防资产等;国家所有的森林、山岭、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源，除法律规定属于集体所有的以外;农村和城市郊区的土地、野生动植物资源、文物等，法律规定国家所有的，属于国家所有;道路、电力、通讯、天然气
5、等公共基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有; 国家机关对其直接支配的不动产或者动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利;国家举办的事业单位对其直接支配的不动产或者动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。 3.在权利行使方面，具有权能分离性国家所有权的内容，是指国家对国有财产所享有的占有、使用、收益、处分的权能。由于国家主体的单一性和国有财产的广泛性，国家不可能对全部国有财产直接行使上述权能，在一般情况下，国家作为所有人，并不以占有、使用、收益、处分等方式直接支配国有财产，而是通过权能分离的方式，将国有财产交由国有企业、事业单位、国家机
6、关、集体经济组织或公民个人使用或经营享有相应的权能，进行直接支配或通过国家授权的投资机构或部门以国有资产进行投资等。我国改革开放以来直至确立市场经济体制的过程中，很重要的一项变化就是改变以往体制中国有所有权实现方式单一、国家通过各级政府直接支配、权能高度集中的模式，实现政企分离、所有权与其权能分离，实现所有权行使方式的多元化、从而符合市场经济规律，达到财产增值的目的。 (三)国家所有权的法律保护国有财产属于全民所有，是国家经济、政治、文化、社会发展的物质基础。加大对国有财产的保护力度，切实防止国有财产流失，是巩固和发展公有制经济的重要内容。因此，作为一种所有权形式，国家所有权受法律保护。我国物
7、权法规定，国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。同时还规定，履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失;滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。需要指出，在物权法草案的修改过程中，有人认为，物权法既然要体现平等保护的原则，就不宜过分强调对国有财产的保护。立法者研究认为，物权法应当坚持平等保护的原则，同时，从我国实际出
8、发，目前经济领域中受侵害最严重的恰恰是国有财产，物权法就加强对国有财产的保护、切实防止国有财产流失作出针对性的规定，是必要的。但是，我们认为，国家所有权的法律保护并不只是物权法的任务，不能过分强调物权法保护国有财产的功能，也不能把防止国有财产流失的希望过多地寄托于物权法。其实，国家所有权的法律保护必须要依赖一个包括民商事法律在内的健全的法律体系，物权法的任务主要是确认所有权归属，它不可能为国有财产提供天衣无缝、一劳永逸的保护!二、集体所有权(一)集体所有权的概念民法通则规定，劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等;集体经济组织
9、的财产;集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施;集体所有的其他财产。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。物权法也集中规定了集体所有权的相关规则，包括集体所有权的客体、类别、内容及法律保护等问题。在民法学理论上，所谓集体所有权，又称为劳动群众集体所有权，是指劳动群众集体组织依法对其财产依所享有的占有、使用、收益、处分的权利，本质
10、上是劳动群众集体所有制在民事法律上的体现。在集体所有权的性质上，我国学者对此认识各不相同。归纳起来有几种主要观点：一是法人所有权说，该说认为集体组织的单个成员的个人财产和作为独立法人的集体组织的财产是分开的，成员不享有所有权，成员之间也不享有共有权，集体组织的某个或某部分成员都不能成为集体所有权的主体。二是共有权说，该说认为集体所有权并非集体组织作为法人享有的所有权，而是集体组织全体成员共同对集体财产直接享有所有权，其主体是集体组织的全体成员而不是集体组织法人。三是合作社所有权说，该说主张集体所有权是合作社派生出来的。四是抽象的集体所有权说，该说认为集体所有权既不是法人所有权，也不是成员共有权
11、，而是高度民主抽象的“劳动群众集体所有形态”。五是共有和法人所有权说，该说认为集体所有权应作具体分析。六是总有和股份合作说，该说认为我国农村土地集体所有权具有法制史上“总有”的特征，而城乡集体企业则具有股份合作的性质，非物权法加以调整。七是股份与投资说，该说主张改造所有权，将集体与成员之间的关系股份化。我们赞同共有和法人所有权说，认为城镇集体所有的不动产和动产，属于劳动群众集体所有，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体的成员集体所有(共有)，我国物权法似倾向于此种学说，但相关规定必须加以进一步明确和完善。(二)集体所有权的特征集体所有权和国家所有权是建立在生产资料公有制基础之上的所有权形式，
12、但集体所有权和国家所有权相比，具有以下特征：1.在权利主体方面，具有多元性集体所有权的主体即所有人是“劳动群众集体组织”。劳动群众集体组织是一个高度概括化和抽象化的概念，应该是具有法人地位资格的主体，并且在表现形式上具有多元性，如村农民集体及其代表村民委员会、农业生产合作社、乡村集体企业、城镇集体企业、集体企业的联合经济组织、股份合作企业等。有学者认为，对于劳动群众集体组织所有的财产，集体组织的单个成员的个人财产和集体组织的财产是分开的，成员不享有所有权，成员之间也不享有共有权，因此集体所有权不同于财产共有权。2.在权利客体方面，具有限定性集体所有权的客体，没有国家所有权那样广泛，除依法属于国
13、家专有的财产以外，其他一切生产资料和生活资料都可以成为集体所有权的客体，然而，集体组织的财产多与其成立的宗旨及其所从事的活动有关，同时，集体组织还不得拥有法律规定的国家专有财产、专有资源以及涉及国际民生的重要财产。因此，集体所有权在权利客体上具有限定性。根据我国物权法的规定，集体所有的动产和不动产包括：法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂;集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施;集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育设施;集体所有的其他不动产和动产。 3.在权利性质上，具有特殊性集体所有权之所以与国家所有权和私人所有权在一个阶位上进行分类规范，我们认为，是因为它是一种具有
14、特殊性质的所有权，质言之，它既是集体组织法人所有权，也是集体成员对财产所拥有的共有权。前者主要是城镇集体所有制经济中的集体所有权，应当是法人所有权，而后者主要是指农民集体所有的不动产和动产，采取共有的形式。4.在权利行使上，具有民主性在权利行使方面，集体所有权非常强调权利行使过程中的民主性。我国物权法规定，在农民集体所有权行使中，下列事项应当按照法定程序经本集体成员决定：土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包;个别土地承包经营权人之间承包地的调整;土地补偿费等费用的使用、分配办法;集体出资的企业的所有权变动等事项;法律规定的其他事项。对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地
15、、滩涂等，行使所有权的规则是：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体集体经济组织代表集体行使所有权。不仅如此，行使集体所有权还必须遵循公开原则，对此，我国物权法规定，集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当按照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。应当说，这体现出了集体所有权在行使上的集体性或者民主性，我们认为，这是集体民主与农村民主这一政治要求在作为私法的物权法上的法律表达。(三)集体所有权的表现形式集体所有权
16、的形式存在很多，有学者从集体所有权的客体角度进行分类，但基于集体所有权的本质，从我国目前劳动群众集体所有制的实际出发，我们认为，鉴于我国物权法的现行规定，为了阐述方便，本书仍然遵照传统分类，即将其分为农村集体组织所有权和城镇集体组织所有权。1.农村集体组织所有权农村集体经济组织，一般指对原来以土地公有制为基础的基本核算单位公社、大队、生产队等进行改革后建立起来的乡村、村民小组等农村地区性经济组织。农村地区性经济组织尽管在统一与分散的综合程度、组织规模、名称等方面各不相同，但仍然是农村集体所有制组织，这种组织可以以村范围设置，也可以以村民小组为范围设置，此外，还可以设立乡联合经济组织。我国物权法只是概括地规定了集体所有权的客体而没有明确规定农村集体所
