《存量PPP项目资产评估简析》由会员分享，可在线阅读，更多相关《存量PPP项目资产评估简析（6页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、存量ppp项目资产评估简析根据国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 201443 号），财政部印发了财政部关于政府和社会资本 合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112 号）， 明确各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以 TOT（移交-运营-移交）等方式转型为PPP项目，积极引入社会 资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平 台债务风险。存量项目，包括已建成及正在建设或完成立项审批 将要建设的项目，其中社会资本取得（暂不考虑移交阶段）相关 资产所有权及经营管理权等权利是否必须评估，以及如何评估的 问题，将是本文重点关注的内容。、存量项目PPP运作方
2、式存量项目转型为 PPP 项目，项目运作方式主要包括委托运 营、管理合同、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。财政部关 于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财 金2014113号）中，有关定义如下：委托运营（Operatio ns & Ma in te nance , O&M ），是指政 府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司， 社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项 目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支 付委托运营费。合同期限般不超过8年。管理合同(Ma nageme nt Con tract, MC) ”是指政府将存 量
3、公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目 公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项 目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方 式，合同期限一般不超过3年。转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfe，TOT)” 是 指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由 其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移 交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer ZROT)， 是指政府在 TOT 模式的基础上，增加改扩建内容的项目
4、运作方 式。合同期限一般为20-30年。二、交易标的分析鉴于 PPP 模式是政府和社会资本在公共服务领域建立的一 种长期合作关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务 绩效评价结果向社会资本支付相应对价。存量项目转型为 PPP 项目，社会资本将通过法定程序获得项目资产的所有权或以控制 为基础的经营管理权等相关权利，这些权利原本在法律上确定为 国家所有，因此，以 PPP 方式实施的项目初始产权在性质上属 国有资产(国有资产是指国家依据法律取得的，国家以各种形式 的投资和投资收益形成的或接受捐赠而取得的固定资产、流动资 产、无形资产和其他形态的资产)。三、存量项目资产评估在法律层面，中华人民共
5、和国资产评估法规定，涉及国 有资产或者公共利益等事项，法律、行政法规规定需要评估的， 应当依法委托评估机构评估。企业国有资产法对企业国有资 产交易资产评估作出明确规定，其适用范围仅为企业国有资产。针对广义国有资产评估的规定，国有资产评估管理办法 （国务院令第91 号）第三条明确，国有资产占有单位涉及国有 资产转让的，应当进行资产评估。具体到 PPP 项目，关于项目资产评估的规定散见于相关政 策文件中。国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于 在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知 （国办发201542 号）明确“存量公共服务项目转型为政府 和社会资本合作项目过程中，应依法进
6、行资产评估，合理确定价 值，防止公共资产流失和贱卖”。发改委政府和社会资本合作 项目通用合同指南第 18条关于 PPP 项目前期工作内容和要求 中，明确包含转让资产（或股权）的合作项目，应明确项目尽职 调查、清产核资、资产评估等前期工作要求。财政部关于印发 政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知（财金 201692号）第三十条规定，存量PPP项目中涉及存量国有资 产、股权转让的，应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部 门按照国有资产管理相关办法，依法进行资产评估，防止国有资 产流失。综上，ppp存量项目涉及国有资产产权主体变更的，应当履 行资产评估程序。四、评估范围和评估对象国有资产评
7、估管理办法第六条明确，国有资产评估范围 包括：固定资产、流动资产、无形资产和其他资产。存量 ppp 项目评估范围取决于根据项目实施方案等确定的交易范围。笔者 认为交易范围的确定主要取决于以下几个因素：一是拟交易资产 的权属是否清晰，是否存在不可预估的风险；二是拟交易资产的 物理边界和管理边界是否能够明确划分；三是拟交易资产的自身 现金流能力；四是交易/合作期限限制；五是政府对回报需求的 限制。根据有限的项目经验，笔者认为存量PPP项目资产评估对 象常见以下类型：（一）所有权如包括项目设施等在内的资产所有权、在建工程所有权（不 含附着的土地所有权）、股权及其他财产所有权等。根据物权法规定，所有权
8、权能包括占有、使用、收益、 处分的权利，但 PPP 项目运营期结束后，社会资本需要向政府 方完成项目资产的移交工作，因此政府方一般会对项目资产处分 权作出一定限制，如经过政府明确同意方可处分，或者只能向特 定的受让方进行转让，抑或无偿移交给政府。但在资产评估中， 是否需对处分权受限的情况进行考虑，需根据具体项目情况确定（二）土地使用权国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公 共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国 办发201542号）明确，在保障PPP项目用地方面，对符合 划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土 地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土
9、地使用权性质不变， 待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后 改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土 地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得 土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算 管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、 县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县 人民政府批准后实施。关于上述规定，需重点关注以作价出资或者入股方式取得土 地使用权的，出资或者入股方案经市、县人民政府批准后实施， 为保障社会资本合法权益，建议社会资本方与（三）经营权 如基于特许经营权而获得的收费权（如公路收费权、
10、污水处 理收费权、垃圾处理收费权等）、广告经营权、服务设施经营权（四）知识产权和专有技术 略。五、评估主体根据财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理 暂行办法的通知（财金201692 号）第三十条规定，存量 PPP 项目中涉及存量国有资产、股权转让的，应由项目实施机构 会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法依法 进行资产评估。六、相关案例南京市仙林污水处理PPP项目作为财政部首批PPP示范项 目之一，是其中为数不多的存量资产 PPP 项目，本项目由行业 管理部门南京市城乡建设委员会（“市城乡建设委”）担任项目实 施机构，协同南京市财政局（“市财政局”）和南京市城市建设投 资控股（集团）有限公司（“市城建集团”）共同负责推进。仙林 污水处理厂PPP项目以经营权TOT方式进行运作，即将仙林污 水处理厂 30 年的经营权转让给社会投资者，社会投资者分别与 政府方共同出资成立项目公司。项目公司享有和具体行使政府授 予的特许经营权并具体负责项目在特许经营期内的运营、管理和 维养，政府定期支付污水处理费给项目公司，项目的全部收益归 项目公司所有。仙林污水处理厂的经营权转让价格在评估值的基 础上定为 4 亿元，并依此确定项目总投资额为 4 亿元，由社会资 本竞争项目的初始污水处理服务费单价。
