土地利用规划文献综述

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1、土地利用规划文献综述摘 要：研究目的：综述土地利用规划主要领域的研究成果，了解土地利用规划研究的发展 方向。研究方法：文献资料法、对比法、归纳法。研究结果：土地利用规划学科发展至今， 理论日益丰富，体系愈加成熟，对土地利用规划的评价更加关注对环境的影响，其他国家/ 地区的土地利用规划经验应结合我国国情加以借鉴。 关键词：土地利用规划；规划体系；影响评价；综述土地利用过程中产生的矛盾对土地利用规划的科学性提出了更高的要求，土 地利用规划的应用基础研究尤为重要。土地利用规划领域研究的广泛开展标志着 我国土地利用规划正逐渐走向成熟。对这些研究的回顾与展望，对促进中国土地 利用规划的研究，提高未来土地

2、利用规划的规范性和科学性具有重要的意义。一、土地利用规划的内涵、本质及特性（一）土地利用规划的含义 规划自古有之，通俗来讲它是对未来的一种谋划、安排、部署或展望。目前 对规划内涵最为全面的表述是：“规划应理解为给出行动的过程，是向人们提出 的实现未来的目标所采取的行动过程与途径，是一种政治行为实施过程、综合协 调过程、理性思维过程、质疑过程、学习过程、调解过程和解决问题过程。” 1 土地利用规划是规划在土地利用领域的具体体现，关于土地利用规划，不同 学者有不同的理解。董德显（1996）认为，土地利用规划作为一门应用学科，其 任务是在一定历史时期内，对土地利用进行控制、协调、组织和监督，为满足人

3、 民的物质生活需要和国民经济建设需要服务，为创造良好的生态环境服务2。郭 焕成（1996）认为，土地利用规划是对一定地域内全部土地资源的开发、利用、 保护、整治在时间和空间上的总体安排和战略布置，是一项宏观控制和指导性的 长期规划3。王万茂（2006）指出，土地利用规划是对一定区域未来土地利用超 前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进 行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。目前最常用的土地利 用规划的定义如下：土地利用规划是国家依据社会经济发展和生态环境保护的要 求以及土地的特性功能，对一定区域（国家、省、市、县、乡）未来土地利用超 前性的计划和安

4、排，在时空上合理分配土地资源和组织土地利用的综合技术经济 措施。（二）土地利用规划的本质与特性欧海若（2004）认为土地利用规划的本质主要体现在以下几点：第一，土地 利用规划是对未来土地利用行为的一种控制和引导；第二，土地利用规划是一种 有限理性的过程，具体表现为规划问题指认和目标确定以及土地利用规划方案产 生的过程是有限理性的；第三，土地利用规划是强政治行为、弱技术行为的过程； 第四，土地利用规划是从社会经济发展角度考虑，为公众利益服务的，具有公共 性4。严金明、刘杰等（2012）指出土地利用规划的本质可以以下六个方面来理 解。从历史上看，规划是人类文明用地的产物；从权利上看，规划是对土地发

5、展 权的分配；从行政上看，规划是对土地市场失灵的一种纠正；从宗旨上看，规划 是对土地未来利用的控制；从技术上看，规划是对土地利用系统时空的优化；从 管理上看，规划是提高土地利用决策科学性的手段5。王万茂（2002）指出土地利用规划具有下列特性：政策性，即规划是一项政 府行为；整体性，即要从国民经济整体的角度在全部土地资源的层面上选择方案； 兼容性，即要考虑社会、经济、生态等各种目标的综合协调；折衷性，即土地利 用规划方案无法实现所有部门用地的最优，只求各部门满意；动态性，表现为要 在实施的反馈中定时修正6。蔡玉梅、郑振源、马彦琳（2005）等认为土地利用 规划的特点体现在公共政策属性、综合性和

6、空间层次性三个方面7。二、土地利用规划的理论董祚继（2007）指出，从世界范围来看，有关土地利用规划的理论研究始终 是比较薄弱的环节，而我国的土地利用规划理论研究更显薄弱8。安萍莉、张凤 荣（2000）从哲学观、条件论、过程论三个方面构建了土地利用总体规划的理论 体系。其中哲学观包括系统观和协调观，条件论包括耕地保护优先论和城市用地 发展控制论，控制论包括多目标协调论、土地供需平衡论和土地利用布局理论 9。张春南（2005）认为土地利用总体规划的理论体系可以从横向和纵向两个方 向来看。从纵向看，分为三层：协调观与系统观居于最高层，直接指导和影响整 个土地利用总体规划具体内容，左右着土地利用总体

7、规划的发展方向；条件论属 于中层控制，控制着土地利用过程要解决的关键问题；控制论居于最低层，直接 控制具体的土地利用结构与土地利用平衡。从横向看，是一个开放环。协调的系 统居于所有环的核心，条件论是协调的综合体现，是其内容的拓展；控制论又是 协调的具体手段，是条件论的应用 10。蔡玉梅、郑振源、马彦琳（ 2005）等认 为根据中国土地利用规划的实践，土地利用规划的理论可分为三个层次，即相关 的政治经济学基础理论、总体理论和主题理论。总的说来，我国目前土地利用规划的理论基础可以归纳为以下几点：地租地 价理论、土地区位理论与区域经济发展理论、持续利用理论、生态经济学和景观 生态学理论、人地协调理论

8、、系统工程理论11。（一）地租地价理论地租地价理论与土地利用规划之间的关系可以从以下两个侧面加以阐述。一 方面，人们可以通过规划，合理地组织土地利用，不断提高土地肥力和改善土地 质量状况，修筑交通运输网络，改变土地的经济地理位置和交通运输条件，实行 土地集约化经营，使更多的级差地租形成具备条件。另一方面，土地资源的合理 配置必须充分运用低价杠杆加以调节和控制，也可以说“地价即规划”。地租地 价对土地规划与利用的影响理论一般有地租地价与土地供需平衡的关系、土地边 际收益、影子价格决定土地最优配置和竞租竞价模型直接决定土地利用空间分布 等理论。（二）区位理论与区域经济发展理论 土地作为一种生产要素

9、，具有其特殊的经济区位意义，这就要求组织土地利 用时，必须按照土地利用的特点来选择相应的区位，保证资源得到合理利用，获 得最大的经济效益。因此，以土地为其研究对象的土地利用规划，就不同于一般 偏重于定量的目标性的经济发展规划，具有显著的空间性。要求采用以空间控制 为主、指标控制为辅、定量定位定性定序的规划模式，从而体现规划的空间性。自 19 世纪初至 20 世纪 40 年代先后形成了四个代表性的区位论，即农业区 位论、工业区位论、中心地理论（也叫城市区位论）和市场区位论。区域空间结 构理论常见的有增长极理论、核心边缘理论和点轴渐进扩散理论和梯度推进理 论。地域分工理论包括据对优势理论、比较优势

10、理论和要素禀赋论，是因地制宜 合理利用全国各地区的土地资源，促使全国和各地区产业结构与地区生产布局的 合理化，不断完善和发展区域经济，提高生产率与经济效益的重要依据。（三）持续利用理论在持续利用理论指导下解决土地数量有限性和土地需求增长性之间的特殊 矛盾，从中获取土地产品和劳务的满足。重视土地利用社会、经济、生态三效益 的统一与协调，正确处理土地利用的代内公平和代际公平。（四）生态经济学和景观生态学理论生态经济学的基本理论有因地制宜论、循环转化论、临界论和生态平衡论 12。生态经济学是生态学和经济学相互渗透和交叉而形成的边缘学科，是从经 济学角度，研究生态经济符合系统的结构、功能及其演替规律的

11、一门学科，为研 究生态环境和土地利用经济问题提供了有力的工具。景观生态理论也是土地规划的重要理论之一。景观生态学的思想与理论为土 地持续利用提供了新的途径，对土地持续利用评价概念、原则、理论基础、指标 选择、评价方法与过程都有重要影响。而且，景观生态学的发展与完善为土地利 用配置的空间格局的生态优化提供了全新的研究视角。（五）人地协调理论 人地关系是土地利用的基础。在人地关系中，人类是环境塑造者，发挥主导 性作用。人类干预自然生态环境，由此产生对人类有利或不利的影响；与此同时， 被人类改变了的环境又直接或间接地影响人类的生存与发展。在土地利用合理组 织过程中，应当妥善处理人与环境之间的关系，使

12、其处于和谐和协调的最佳状态。（六）系统工程理论土地利用规划是一个多目标规划问题，常规方法是无法解决的，只能由处理 多目标规划的方法即系统工程的方法才能妥善解决。在系统综合分析过程中筛选 不同程度完成规划目标的多种供选方案，在对其综合评价的基础上加以筛选。同 时还要编制备用的多种规划方案，以适应规划实施过程中的不确定性。三、土地利用规划的体系土地利用规划体系指不同种类、不同类型、不同级别、不同时序的土地利用 规划所组成交错且相互联系的系统。我国目前的土地利用规划主要分为总体规 划、详细规划和专项规划三个层次。其中，总体规划分为全国省地区县 乡五级；详细规划包括耕地规划、交通用地规划、水利工程用地

13、规划、城镇用地 规划等；专项规划包括基本农田保护区规划、土地开发复垦规划、土地整治规划 和土地整理规划等。总体规划对详细规划进行控制，个规划之间形成了一种相互 联系、相互制约的关系，从而构成了土地利用规划体系13。周雪华、赵小敏（2008） 探讨了我国现行规划体系建设中存在的主要问题，认为目前的主要问题表现为规 划体系不完整，不清晰、上下级规划之间分工不明确以及与行业规划、部门衔接 不紧密，并在此基础上提出了国土规划、土地利用总体规划和土地利用专项规划 三个层级的规划体系建设初步框架14。蔡玉梅、董祚继、邓红蒂等（2005）介绍了 FAO 的土地利用规划体系，与 我国不同的是，FAO将土地利用

14、规划分为三个层次，分别为国家、地区和地方。 不同的层次上，规划的方法和内容有所不同。国家级主要考虑国家目标和土地资 源的分配战略问题；地区级介于国家和地方之间，通过分析土地利用的多样性和 适宜性，落实国家级规划的相关内容，并解决国家和区域之间的各种冲突。地方 级重点考虑当地公民的意愿和建议并满足他们的需要15。按照行政等级划分可以看做是一种纵向的分类，从横向上看，师武军（2005） 指出完整的规划体系一般包括规划法体系、规划管理体系和规划编制体系三部分 16。严金明（2008）指出土地规划立法如果从立法体系的框架上应该包括三个 方面：一是土地规划法，二是与土地规划法相配套的法律法规，三是土 地

15、规划方案的法令化。土地规划法与土地管理法是同属于土地法之 下的姊妹法；土地规划法与城乡规划法应该互相协调，在土地利用上， 土地利用总体规划应该是其他规划的“母”规划 17。土地利用规划管理体系是 指政府为了保障土地利用规划工作的开展依法建立起来的一套行政管理体制，包 括管理目标、机构设置、人员配备、运转程序、经费保障等多方面的内容。管理 体系是保障整个规划体系良性运转的关键环节 18。师武军（2005）指出为了有 利于土地利用规划的管理和技术规范的统一，应该按照规划的内容和深度划分并 建立土地利用规划编制体系，具体可以划分为总体规划、专项规划、控制性详细 规划和详细规划四个层次。刘灵辉、陈银蓉

16、（2009）将土地利用总体规划修编的 指标分为约束性指标、预期性指标和其他指标三类，并指出，在约束性指标上， 中央政府和地方政府之间冲突最多，因此要整合中央和地方的利益、实行参与式 规划，做好规划修编过程中的上下结合，减少冲突，使得各项指标的确定能够有 利于协调区域发展，并得到各地的认同19。四、土地利用规划的评价对土地利用规划进行评价能够提高土地利用规划的科学性，是土地利用规划 工作中必不可少的一环。孙萌萌（2008）将土地利用规划评价的理论基础归纳为 可持续发展理论、系统工程理论和复合生态经济理论 20。为了能科学地开展土 地规划实施评价并且为同类研究提供参考，夏春云、严金明（2006）系统地设计 了土地利用规划实施评价指标体系的框架，包括政策执行评价指标体系、土地利 用程度提升评价指标体系、规划方案实施效果和社会影响评价指标体系、规划实 施后经济效益、社