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1、行政行为的合法性与合理性摘要 . 在现代，对行政行为的评价形成了两个标准，即合法与合 理。合法与合理也曾被学者们概括为行政法的基本原则。 对行政行为 合法性的具体要求是：行为主体、内容、程序和形式合法。行政行为 要在合法的基础上做到合理， 应具有以下要件： 行政行为必须符合法 定的目的、具有正当动机、必须基于相关考虑和必须符合公正法则。 在行政执法中存在合法不合理和合理不合法的行政行为。 造成行政行 为合法而不合理的原因分为两种： 行政机关没有正确行使自由裁量权 和作为行政行为依据的行政管理法规存在缺陷。 合理不合法的行政行 为主要有以下原因： 行政机关执行的法律、 法规和规章等本来已经不 合
2、时宜， 但没有得到及时的修改或废除， 结果在行政行为上就造成形 式上不合法； 再者，我国的行政法律体系是由多层次、 多元体构成的； 同时，法律真空现象给行政执法寻找依据造成困难。行政行为是行政法学的一个重要范畴， 也是行政复议和行政诉 讼的对象。 因此，对行政行为的价值评判就成为了行政法的重要内容 之一， 它也是行政复议和行政诉讼的基本功能。 明确这一价值评判标 准，对于指导行政机关正确行使行政权力， 规范行政行为，解决行政 争议， 保护行政相对人的合法权益有着重要的意义。 合法与合理是人 们对行政行为的两个基本要求， 所以，本文从这两个方面入手进行分 析探讨。一、行政行为的合法性这是近现代国
3、家实行法治的必然要求。在封建社会，立法、司法、行 政不分， 国家大权掌握在君主一人手中，君主的命令就是一切， 臣民 只有绝对服从的义务。 资产阶级革命以后， 三权分立被资产阶级所采 纳。立法、司法和行政三种权力分别交给了议会、法院和政府。 议会 根据民意制定出法律， 政府则是执行法律的机关。 因此政府也必须守 法，否则人民的意志得不到实施，国家的法治也无从谈起。从“法律 面前人人平等” 这一原则来讲， 任何人都不能拥有超越法律之上的特 权，政府更不能超然于法律之上。 而且为了禁止行政机关的违法行为， 保护公民的合法权益，也必须树立政府守法的信念。二* 要论及行政行为的合法性与合理性，必须首先了
4、解什么是行政 行为按照通说， 行政行为指享有行政权能的组织运用行政权所做的具 有法律意义的行为。行政权能是实施法律做出行政行为的一种资格。 享有行政权能的组织包括行政机关、 法律法规授权的组织以及接受合 法委托的其他社会组织。 具有法律意义指享有行政权能的组织运用行 政权所作的行为为相对人设定变更或消灭了某种权利义务关系。 行政 行为从不同的角度来分，可以做出许多的分类，其中：依据法律法规 对行政行为的规范程度不同， 行政行为可分为羁束行政行为和自由裁 量行政行为。 羁束行政行为是指法律、 法规和规章对行政主体实施行 政行为的条件、程序、范围等作了比较明确详细具体规定的行政行为。 行政主体只能
5、严格地按照这些规定实施行政行为， 没有选择和裁量的 权利。 自由裁量行政行为是指法律、 法规和规章对如何实施行政行为 只作了原则性的规定， 允许行政主体在法律规定的范围内根据具体情 况进行选择和裁量。行政主体在做出自由裁量行政行为时， 除了遵守 法律、法规和规章所限定的条件外， 还必须根据实际情况，依自己的 权衡和判断来具体选择实施什么样的行政行为。羁束行政行为只存在 合法与否的问题，而自由裁量行政行为在合法的基础上，还存在是 否合理的问题。但是，羁束行政行为不等于合法的行政行为，自由裁 量行政行为也不等于合理的行政行为。 合法的行政行为和合理的行政 行为这个提法本身就包含着价值判断，是人们根
6、据某种标准对行政行 为所做出的一种评价。羁束行政行为不一定就是合法的，只有当它符 合行政行为的合法要件，我们才能说它是合法的。自由裁量行政行为 也是如此，由于受业务素质、信息来源、物质条件等因素的制约，行 政主体在法律规定的原则范围内所做出的判断与裁量可能是不合理 的。所以要确定一定的标准，对行政行为进行价值判断。三、行政行为合法性的具体要求行为主体合法。主体合法包括两个方面的内容：第一，行为主体具备 行政主体资格。只有具备法定资格要件的行政主体所做的行政行为才 是合法的行政行为；第二，主体的权限合法。行政行为是行政主体运 用行政权力做出的，行政权力是行政行为的核心，是实施行政行为不 可缺少的
7、。但是任何行政权力总要有一定的限制， 法律从各种角度为 行政权力设定了各种界限，运用行政权力不能超越这些界限。 行政主 体必须在法定的权限范围内实施行政行为。 否则，就是不合法的行为。 行为内容合法。只有内容合法的行政行为才是合法的行政行为。 第一, 行政行为有法律依据。抽象行政行为要有法律依据。因为抽象行政行为所制定出的规范性法律文件是有不同效力和层次的，是由不同级别的行政主体制定出来的，它们的效力有高有低。低位阶的规范性法律 文件必须以高位阶规范性法律文件为依据， 不能与之相抵触，否则无 效。具体行政行为应适用法律法规正确。 没有适用该适用的法律法规 或者适用了不该适用的法律法规， 这样的
8、行政行为也是不合法的；第 二，行政行为有事实依据。任何行政行为在做出之前，必须有符合法 律规定的情况出现，即法律规范中的假定部分在实际生活中变成了现 实，这一事实的出现使得行政主体必须做出一定的行为， 才能完成行 政管理的职能，维护社会秩序。任何合法的行政行为都是依据客观存 在的事实而作的。没有客观事实，凭空臆造或根据歪曲了的、不真实 的想象做出的行政行为是不合法的； 第三，行政行为的目的符合立法 本意，不能曲解立法意图或背离法律的宗旨和原则。程序合法。任何行政行为都是实体和程序的统一。行政行为的程序是指法律规定的行 政主体做出行政行为所必须经历的过程、 步骤和次序。程序不仅是提 高行政效率的
9、手段，而且起着限制行政权力，保护公民权益不受行政 权任意侵犯的作用。行政主体在实施行政行为时不仅应遵循实体法， 还要遵守程序法。违反程序法的行政行为也不是合法的行政行为。但是，我国长期存在着“重实体，轻程序”的传统，不仅行政机关在做 出行政行为时没有相应的程序可循，法院在审查行政行为是否合法时 也找不到程序法依据，为判案带来困难。因此，加快行政程序法制建 设的步伐，已经成为人们的共识。行政程序要合法既要求行政行为符 合行政程序的基本原则，又要符合行政程序制度。 另外，不同的行政 行为，法律对其程序可能做出了不同的规定。因此，特定的行政行为 的法定程序如何， 还要看法律法规的具体规定。 如行政处
10、罚有一般程 序和简易程序之分； 抽象行政行为和具体行政行为的程序也不同。 (% 形式合法。 行政行为有要式行政行为和非要式行政行为之分。 对于要 式行政行为， 法律规定其必须具备一定的形式。否则，该行政行为 就是不合法的， 会被有权机关撤销而丧失其法律效力。 行政许可是一 种典型的要式行政行为， 行政主体对符合法定条件的申请人做出许可 决定后， 必须向其颁发许可证。 只有同时具备以上要件的行政行为才 是合法的行政行为。 缺乏任何一个要件的行政行为都是不合法的。 对 于不合法的行政行为， 相对人可以申请行政复议或提起行政诉讼， 复 议机关和法院可以依照法律规定撤销该行政行为的法律效力。二、行政行
11、为的合理性 一自由裁量权的扩大 正是因为自由裁量权的存在， 才会产生行政行为的合理性问题。 在自 由资本主义时期， 资产阶级为巩固反封建专制的成果， 认为无法律便 无行政， 崇尚机械法治主义思想， 要求政府的任何行为都必须有法律 的明确授权。 凡是涉及个人权利义务的行政行为都必须严格限制。 政 府所扮演的只是守夜人的角色。 人们认为管的最少的政府是最好的政府， 政府行政仅限于国防、 外交、 税收和治安等少数一些领域。 而自由裁量是与专制相联系的， 会构成 对人们自由的威胁。 然而近代以来， 尤其是西方国家进入垄断资本主 义时期之后，社会形势发生了巨大的变化。国家主动干预社会经济生活，政府职能不
12、断扩大。行政方式由原来的 消极行政转变为适应社会发展和技术进步要求、政府尽最大可能服务 于社会的现代服务行政。行政行为的技术性、专业性大大增强，行政活动的多样性、复杂性更加明显。在这种形势下， 法律已不可能对全 部行政活动的各个方面都做出详尽的规定以作为行政机关行动的准 则。自由裁量权的存在有了客观的社会基础：第一，现代社会变迁迅 速，立法机关很难预见未来的发展变化， 只能授权行政机关根据种种 可能出现的具体情况做出决定；第二，现代社会极为复杂，行政机关 必须根据具体情况做出具体决定，法律不能严格规定强求一致；第三, 现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能规定需要 完成的任务或目
13、的，由行政机关采取适当的执行方式；第四，现代行 政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；第五，现代行政开拓众多的新活动领域，无经验 可以参考，行政机关必须做出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制。总之，现代行政机关拥有越来越多的自由裁量权，仅仅以 是否合法来评价行政行为是不足以对行政行为进行全面的价值判断， 也不能够有效地保护行政相对人的权益。因此，合理性问题的提出， 对于实现行政法治，监督行政机关的行政行为，保护行政相对人，实 现最基本的正义有重要作用。二行政行为合理性应具备的要件行政行为必须符合法定目的。法律赋予行政主体自由裁量权的目的是 为了使
14、行政主体在法律规定的原则和幅度内根据具体情况更准确地 体现法律的意图。因此行政主体在实施自由裁量行为时， 就必须符合 法律设置自由裁量权的目的，而不能违反这一目的。否则，就属于滥 用自由裁量权。行政行为具有正当动机。正当动机，指行政主体做出某一行政行 为，在最初出发点和内在起因上必须符合法律的要求，而不得违背社会公平观念和法律精神。如行政机关罚款的目的是为了增加财政收 入，改善工作人员的福利待遇，而不是为了制裁违法行为，这就是不 正当的动机，在这种动机支配下，行政机关就会加重对相对人的处罚 程度。虽然罚款的数额在法律规定的范围内，但它却是不合理的。动 机正当，还要求行政主体在实施行政行为时，
15、不能将自己的偏见歧视 强加给相对人。行政行为必须基于相关考虑。相关考虑，指行政主体在实施行政 行为时应当考虑到相关因素，不应考虑不相关的因素，否则就是不相 关的考虑。不相关的考虑也是行政行为不合理的表现。 不相关的考虑 表现为两个方面：一是考虑了不相关的因素，如处罚某一违法相对人， 因为该人是自己的朋友的亲戚而从行政与法一轻处罚；二是忽视了相关因素，即没有考虑应当考虑的因素。如处理违反治安管理秩序的打 架行为时，只考虑打架后果而没有考虑打架的起因。总之，基于相关 考虑要求行政主体做出行政行为时，应当全面考虑行为所涉及或影响 到的因素，不能以无关的因素为依据。 行政行为必须符合公正法则。 公正即
16、平等对待。它要求行政主体实施行政行为时， 对同等情况同等 对待，而不能给予不同的对待。与平等对待相对应的是歧视和反复无 常。如行政机关处理甲乙俩人的同样性质同样情节的投机倒把行为， 对甲仅处以没收非法所得的处罚， 而对乙却处以没收非法所得、 罚款 和吊销营业执照的处罚。自由裁量权的存在和与之相伴随的合理性问题的提出，对行政 机关的工作提出了更高的要求。 行政行为要合法与合理兼具， 要求行 政机关工作人员具备较高的法律素质、 业务素质和高尚的思想品质以 及敏锐的社会责任感和正义感， 准确把握法律意图， 恰如其分地使用 自由裁量权，真正做到依法行政。三、合法性与合理性的关系 从一般意义上讲，合法包含着合理。 按照严格法治的观点，任何行政 行为的做出必须有相应的法律依据。行政行为的法律依据包括宪法、 法律、行政法规、地方性法规和行政规章。 这些也是行政法的法律渊 源。由行政机关制定的其它规范性文件不是行政法的法律渊源， 不属 于法的范畴。 但制定其它规范性文件是行政行为的一种， 它
