水旱灾害预防与应急机制调研报告

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1、我国自然灾害种类多，发生 频率高，破坏强度大，分布范围广，给经济社会发展造成了 巨大的危害。科学地认识自然灾害的发生、发展以及尽可能 减小它们所造成的危害，已成为国际社会共同关心的一个主 题。我国各种自然灾害中，尤以水旱灾害发生频繁、影响范 围广、伤亡人多、经济损失大，自古至今就是人类面临的 主要自然灾害，我国有文字记载的第一页就是劳动人民和洪 水斗争的光辉画卷一大禹治水。随着经济发展和人膨胀， 水资源短缺日趋严重，干旱化趋势已成为全球关注的问题。 本文即着重介绍我国水旱灾害的特点、预防与应急机制以及 个人的意见和建议。、我国水旱灾害的基本情况1、我国水旱灾害的特点我国地处欧亚大陆东南部，东南

2、临太平洋，西北 深入欧亚大陆腹地，西南与南亚次大陆接壤，地势西北高、 东南低，地理条件和气候条件十分复杂。大部分地区位于季 风气候区，降水时空变化大，导致干旱、水灾时空变化频繁。我国幅员辽阔、江河众多。全国1/2的人口，1/3 的耕地，70%的工农业产值集中在七大江河中下游地区。这 些地区恰恰是受洪水威胁最严重的地区，洪涝灾害曾给中国 人民带来深重的灾难。据历史记载，公元前206年一1949年 的2155年间，中国发生较大洪水灾害1092次。历史上危害 甚重的黄河，三年两决、百年一改道，泛滥范围北到某， 南至淮河流域，总计25万平方公里。1933年黄河大水，南 北两岸大堤决口 50多处，死亡万

3、人。长江自汉代开始就有 水灾记载，1931年长江、淮河大水，共因灾死亡40万人。 1935年长江支流汉江和澧水特大洪水，死亡万人。我国又是一个严重干旱缺水的国家，人均占有水 资源量约为世界平均水平的1/4。1997年在联合国统计的世 界149个国家中，中国排名第110位，被列为13个贫水国 家之一。总体来看，我国的水旱灾害有五个显著特点：一 是灾害具有广泛性。除沙漠、极端干旱地区和高寒地区外， 我国三分之二的国土面积都处在洪涝和干旱灾害的笼罩之 下。二是灾害具有不确定性。目前的科学技术水平还很难预 测灾害发生的时间、地点和严重程度。三是灾害具有突发性。 暴雨发生的随机性决定了洪涝灾害的突发性。

4、在一些地区经 常出现旱涝急转的现象。四是灾害具有不可避免性。这是由 我国特殊的地理气候等条件决定的。五是灾害具有相对可控 性。几千年来特别是新中国成立50多年的实践表明，抗御 水旱灾害不仅有所作为，而且还取得了巨大的成就。2、建国以来的水旱灾害建国以来，我国因洪涝灾害年均农田受灾面积1 亿多亩，大约两年左右发生一次较大洪灾。1990年以来全国 年均洪涝灾害损失在1100亿元左右，约占同期全国GDP的 2%。遇到发生流域性大洪水的年份，如1991年、1994年、 1996年和1998年，该比例可达到3%-4%。九十年代以来洪涝灾害直接经济损失统计表（亿 元）1949年以来，全国年平均受旱面积亿亩

5、，其中成 灾面积亿亩，全国平均每年因旱损失粮食142亿公斤，其中 有13年发生严重干旱灾害，相当于4年左右发生一次重旱， 受旱面积均超过4亿亩，成灾面积超过2亿亩。随着社会经 济的发展，工农业和城市生活用水急剧增加，加上水环境恶 化，可用水量减少，我国旱灾发生频率呈上升趋势。1991 2002年年均因旱受灾面积亿亩，其中成灾面积亿亩，年均因 旱损失粮食286亿公斤。另外，因旱造成数百座城市缺水， 对整个经济社会发展影响巨大。3、水旱灾害对我国社会、经济和环境的影响洪涝灾害造成的损失和影响在各种自然灾害中 位居第一位，损失约占全部各类自然灾害的60%以上，重大 水灾往往直接关系到社会的安定与国家

6、的盛衰。中国自古就 有“治国先治水”之说。其主要表现为对国民经济、社会和 环境三个方面的影响：对国民经济的影响。洪涝灾害对国民经济的影响 主要包括：对农业、交通运输、城市和工业的影响及对水利 设施的破坏。19491993年期间全国粮食总产量平均增长率 为。而受洪灾影响，1954年的粮食总产量增长率仅为； 1991年增长率为-。洪水对铁路、公路等交通干线的破坏 十分严重。据统计，从1981年至1990年，由于山洪、泥石 流等洪水灾害造成全国主要铁路干线平均每年中断行车120 余次，在大洪水年份中断行车现象更为严重。如1954年江 淮大水，京广线中断100天。对社会的影响。洪涝灾害对社会的影响，主

7、要指 对社会生活、生产环境的影响，以及人伤亡、灾民的安置 等带来的一系列社会问题。如1954年长江、淮河特大洪水 死亡万人；1975年河南大水死亡万人；1998年长江、松花 江流域发生大洪水，受灾人达亿人，倒塌房屋685万间。 大量的灾民安置，生产恢复，疫病防控，给国家经济带来沉 重负担。对环境的影响。暴雨洪水导致水土流失，土地贫 瘠，水流中夹带的大量泥沙淤积河湖，导致河流功能衰减、 湖泊萎缩、耕地沙化，后果难以估量。旱灾同样对我国社会、经济发展和生态环境造成 了严重影响。随着人增长、经济发展和社会进步不断，干 旱灾害的影响范围，已经由传统的农业领域扩展到工业、城 市、生态环境等多个方面，旱灾

8、的损失也越来越大。农业方面主要是影响粮食生产。旱灾造成的粮食 损失要占全部自然灾害粮食损失的一半以上。20世纪90年 代我国农作物因旱年均受灾面积、损失粮食及其占粮食产量 的比例已由50年代的亿亩、435万吨、分别上升到亿亩、 2450万吨和。工业方面，因干旱缺水平均每年直接影响工业产 值2300多亿元。间接经济损失更是惊人，据有关部门估算， 由于农业、工业受旱给其它行业造成的间接经济损失，按 1990年价格计算，全国每年平均达852亿元人民币。社会影响，全国每年都有数千万人和数千万头牲 畜因旱发生临时性饮水困难。城市缺水问题也日益突出，全 国660多个建制市中，有400多个城市供水不足，10

9、0多个 城市严重缺水，不少城市居民正常生活受到很大影响。干旱还加剧了生态环境的恶化，造成树木枯死， 草场退化，冰川退缩，湖泊干涸，土壤沙化。据统计，近年 来我国土地沙漠化以年均2460平方公里的速度在扩展，全 国水土流失面积达367万平方公里，占国土面积的1/3以上。 干旱造成地下水超采，导致地面沉降，海水入侵。据统计， 全国每年地下水超采量超过80亿立方米，已形成地下水漏 斗区56个，面积达万平方公里，仅华北平原大漏斗面积就 将近4万平方公里，漏斗最深达100多米。有30多座城市 不同程度出现地面沉降、塌陷、裂缝等破坏现象。环渤海地 区和胶东半岛有1200多平方公里发生海水倒灌。4、我国防治

10、水旱灾害面临的突出问题(1)防洪面临的突出问题是现有防洪工程标准低、隐患多。我国江河防 洪标准低，难以抗御全流域性的特大洪水。由于工程险工隐 患多，防御工程设计标准以内的洪水也有较大难度。如1994 年珠江发生相当于50年一遇的洪水，而防洪标准为100年 遇的北江大堤却发生了严重的管涌险情。1998年汛期，长 江干支流堤防共发生四万多处险情。主要原因是现有堤防多 是在历朝历代原有民堤的基础上逐步加高形成的，且基础多 为冲积平原的砂层，透水性强，存在基础防渗差，堤身断面 不够，堤身材料不合要求等问题。另外由于现有水库长期使 用，存在很多隐患，不少水库不能正常拦蓄洪水，有的水库 由于工程问题还成为

11、下游防洪安全的隐患。二是湖泊调蓄能力不断降低。随着社会的发展和 人的增加，人与水争地的现象日趋严重，大量的湖泊被围 垦，调蓄洪水容积急剧下降，给当地生态环境造成不利影响， 加重了洪涝灾害。与50年代相比，中国七大江河参与防洪 调蓄作用的湖泊面积由9214万亩减少到6885万亩，减少 25%。如果用1954年的天然调蓄容积对1998年实际洪水进 行演算，两湖及长江中游1998年的水位可降低1米左右， 由此可见，正是由于湖泊调蓄能力的降低，致使洪水威胁加 大。三是河道萎缩、行洪能力急剧衰减。泥沙淤积加 上人为设障、盲目围垦，使河道行洪能力严重下降。如海河 干流、独流减河和漳卫新河的泄洪能力比原设计

12、能力降低幅 度达4060%;黄河泥沙淤积形成了著名的“悬河”，河底 比河南新乡地面高20米，比河南开封地面高13米，比山东 济南地面高5 米, 1996年洪峰流量仅为1958年的三分之一, 水位却高出近1米。许多中小河流也由于河道淤积导致防洪 能力下降。甘四是蓄滞洪区运用难度加大。蓄滞洪区内人口 曰曰多、安全建设滞后，区内经济发展较快，资产增加，分洪不 仅损失巨大，而且区内人员的安全救生任务也非常艰巨。如 荆江分洪区1954年仅有17万人，而现在已有54万人。五是干支流控制性工程不足。在河道上中游有条 件的地区兴建大型控制性水利枢纽，是控制上中游洪水的重 要措施之一。一些干流如嫩江、松花江、西

13、江等至今还没有 控制性工程，主要支流上的控制性工程则更少。六是非工程措施滞后，还不能满足防御大洪水的 要求。目前我国水文测站布设、水文预报、报汛手段、防洪 通信建设及管理等方面都有一定问题，严重影响防洪工程效 益的发挥。(2)防治旱灾面临的突出问题是防治旱灾投入不足。多年来用于抗旱的资金 明显不足。“九五”期间中央水利基建投资规模有较大幅度 的提高，用于防洪工程建设的投资相对较多，用于水资源工 程建设的较少。地方各级对抗旱的投入则更少。二是防治旱灾管理落后。重建设、轻管理问题一 直没有得到很好解决。抗旱减灾工作缺乏统一规划；旱情、 旱灾评定没有统一标准；抗旱信息系统现代化建设严重滞 后，旱情信

14、息的采集、传输、分析、处理手段落后；抗旱工 作管理队伍力量薄弱。三是防治旱灾工作无法可依问题突出。近些年 来，由于干旱缺水危机不断加剧，旱区各行业、各部门，流 域的上下游、左右岸用水矛盾十分尖锐，但我们目前还没有 协调抗旱矛盾的相应法规，因而，如何用法律手段化解各方 面用水矛盾已经十分迫切。四是水利工程老化失修，效益衰减，抗旱能力不 断减弱。我国耕地面积亿亩，但有效灌溉面积只有亿亩，58% 的耕地没有水利灌溉条件。灌区水利工程绝大部分都是在 5070年代修建的，经过几十年的运行，老化失修已十分严 重，灌溉保证率低。同时由于大量抗旱基础工程产权不清， 责权不明，缺乏良性管理体制和机制，造成许多抗

15、旱设施长 期失修，无人管理，抗旱时束手无策。五是水资源利用率不高和水环境的破坏，加剧了 干旱缺水危机。2016年我国万元GDP用水量为465立方米， 是世界平均水平的4倍。农业灌溉用水有效利用系数为， 发达国家为；全国工业万元增加值用水量为218立方米， 是发达国家的5-10倍，水的重复利用率为50%,发达国家 已达85% ;全国城市供水管网漏损率达20%左右，仅城市便 器水箱漏水一项每年就损失上亿立方米。水环境恶化也加剧 了干旱缺水危机。全国约700条大中河流近1/2的河段受到 污染，1/10的河段被严重污染。全国7大江河都已不同程度 受到污染，北方的黄河、海河污染更为严重。南方也有不少 地

16、方守在河边没水吃。六是对防治旱灾减灾工作研究不够。如对旱灾的 成因、损失、影响等一些规律性问题，以及针对这些规律提 出的抗旱对策、措施等问题重视不够，研究不够深入，直接 影响到抗旱工作的开展。二、我国水旱灾害管理的管理体制和运行机制在抗御水旱灾害过程中，我国水旱灾害管理逐渐 形成了比较完整的管理体制和行之有效的运行机制，为应对 防汛抗洪、抗旱救灾等突发事件发挥了重要作用，保证了防 汛抗旱工作紧张有序开展，有效减轻了灾害损失。下面从六 个方面进行介绍。1、法律法规国家先后制定颁布了中华人民共和国水法、中华人民共和国防洪法、中华人民共和国防汛条例、 中华人民共和国河道管理条例沢中华人民共和国蓄滞洪 区运用补偿暂行办法沢水库大坝安全管理条例沢城市节 约用水管理规定、取水许可制度实施办法等法律法规以 及国家防总成员单位职责、国家防总工作制度等有关 规章制度