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1、基层法院审判质量监督管理权探讨以案件质量管理中的正当干预权为中心作者：龚剑华 发布时间：2012-05-02 13:53:59 打印字号： 大|中|小引言基层法院处于社会最前沿，承担了最主要的审判工作任 务，审判质量最直接地影响着司法权威。然而,一件件冤假错 案和司法腐败案件，导致我国目前的司法权威和司法公信力 严重受损。从 2003 年开始，最高法院五次召开全国专题会 议，着重探讨、推广审判质量监督管理工作机制，但大多数 基层法院现行审判质量监管机制的改革，仍在十字路口徘 徊。什么是审判质量监督管理权（以下简称审判监管权）， 既没有理论学说的支持，也没有明确的法律规定，笔者尝试 提出探讨，是
2、为解决基层法院审判质量中日渐突出的一些问 题。审判监管权作为对不当审判权进行监管的正当干预权， 一直客观存在，并被实践部门大力提倡，确有存在的正当性 和必要性，当前亟待从理论上厘清，从法律上明确，从机制 改革上定位。一、基层法院审判监管权存在的问题（一）审判监管权与案件审批权存在冲突1、法官整体素质对案件审批权的依赖。我国基层法官队伍主要形成于法官法颁布之前，主要由 各类院校的毕业生分配、复转军人安置、党政部门调入和社 会招录人员组成，并成老化趋势。虽然都经过法律专业培训， 但法官整体素质仍然普遍偏低，其严重程度诚如一位高级法 院院长所坦言：“在我国, 司机可以转干当法官 , 军队转业干 部可
3、以当法官, 工人可以转干当法官。不仅可以当法官 , 还 可以当首席法官 , 还可以当大法官。” 有的法官通过学习、 培训，尚且能够处理简单案件；有的法官不认真学习，不更 新知识，对新型、疑难案件则显得力不从心，不能独立判案。 特别是普遍存在程序意识不强，不严格按程序规范审判、执 行，造成发回改判案件多，申诉上访案件多。“就司法的本质 而言,司法权威具有程序性 ,主要是一种程序性的权威。” 程 序违法行为不仅严重影响了法院审判的公正性 ,而且还使审 判活动失去了应有的权威性。因此，大多数基层法院在法官 整体素质不高的情况下，不得不坚持实行案件审批制度，以 确保案件质量。事实上，基于政治需要和法官
4、素质，即便有些法院已赋 予法官部分案件的独立审判权，但一些法官因为处理不了新 型疑难案件，或怕被追究错案责任,将已取得的部分案件裁判 权再度出让,在案件判决之前，仍依赖于向庭长、院长逐级请 示汇报。基层法官的整体素质与法官职业化的要求还相差甚 远，谈法官审判独立还为时过早。2、审判监管权与案件审批权的对立统一。“1995 年 8 月,第六届亚太地区首席大法官会议通过的 司法机关独立基本原则的声明（又称北京声明）指出,法官 在作出裁决的过程中，机关级别和职务等级的差别均不得干 涉法官或法官合议体作出裁判的权利。” 最高法院“五个严 禁”中的“严禁插手过问他人办理的案件”的规定就在于保证 法官的独
5、立审判。但是，强调法官独立审判不是他的审判行 为不受限制,对错误程序的适用还必须通过监管制度进行矫 正。现行的法律只规定了二审法院对一审法院程序违法的撤 销权，并没有规定一审法院对程序违法的撤销权，这就迫使 一审法院管理者用行政手段弥补这一法律漏洞，审判监管权 由此成为基层法院自我矫正程序违法的正当干预权，并长期 存在。法院独立审判是通过法官组成或法官与陪审员组成的 审判组织对案件进行审理和作出裁判，作出的裁判结果则以 法院名义产生法律效力。因此，审判质量最终反映了法院的 司法水平和权威性。一方面，从审判质量的角度，强化审判 监管权牺牲了法官职业所要求的独立性，也对案件审批权形 成干预；另一方
6、面，院、庭长为把关案件的实体处理，像老 师批改作业般的审批案件，也会忽视程序性的质量问题而出 现判断偏差，形成更大的案件质量问题。如湖北的佘祥林和 河南的赵作海两个“故意杀人”错案，就是最好的案件质量差 错例证。审判监管权与案件审批权在审判权运行机制中，既 对立又统一，既相互依赖又彼此制约。（二）反思审判监管权之不足1、案件质量监管中仍重管轻纠。2009年，全国 14个基层法院，6个中级法院作为审判 质量监管改革的试点单位，在武汉进行了典型经验交流。笔 者仅以武汉青山法院、河北饶阳法院介绍的经验为例，认为 审判监管权因法律规定缺失，在实践运行中还存在先天不 足。如武汉青山法院设置审判质量绩效管
7、理办公室，与审监 庭合署办公，职责分开，直接对院长、审判委员会负责，实 现全程监督、动态管理、全位运行、即时救济、防范风险。 河北饶阳法院构建了以审监庭为中心，各部门协调联动的案 件质量监管体系。以监督检查制度为核心，以强化监督效果 为目标，探索对立、审、执过程和社会效果的全程监督、动 态监督、效果监督和专项监督，并建立监督管理评价标准及 错案分析通报制度。不容置疑，这两个法院的审判监管工作均由事后监督向 事前监督、静态监督向动态监督、结果监督向过程监督的全 方位管理转变，对案件质量的提高确实起到了非常好的作 用，也是笔者所在的仙桃法院借鉴、试行的经验。但是，这 种监管制度最大的不足之处就是事
8、前、事中的监管只强化了 审判行为在办案过程中的规范化要求，将原本粗放型的案件 审批权变成了精细化的监管权。如立案庭通过流程管理，可 对审限临近的案件发出预警通报，却不能从根本上解决超审 限的问题；质量监管人员在庭审观摩中即使发现审判组织的 庭审行为不规范，也不能当即责令其自行纠正，只能事后讲 评和通报；院、庭长在案件审批中，或者案件质量评查人员 在结案卷宗、法律文书评查中，发现审判组织有违反程序的 审判行为后，并不能要求审判组织补正程序，也不能依职权 启动再审程序进行审理。所以，对于审判质量问题的处理， 只能按照案件质量管理办法和审判纪律追究责任，缺少结案 前对违法程序行为的及时矫正功能。从审
9、判监管权运行的实 际过程看，始终还是着重事后监管，无法对事前、事中的违 法审判行为真正予以矫正。2、审判监管权与再审监督权不分。仅以湖北三级法院为例，由各级法院文件规定，审管办 的职责是负责本院案件质量监督评查工作，对本院院长和审 委会负责并报告本院案件质量监督评查工作情况。审管办具 体负责各类已审结、执结生效案件的程序、实体、法律文书 质量和归档等情况进行检查和评价。从文件规定的审管办对 案件质量的监管功能看，仍界定在事后阶段的评查，并未要 求对案件在办理过程中进行监管，似乎有避免干预独立审判 权之顾虑！基层法院审管办作为案件质量的监管机构，一般与审监 庭实行一套班子二块牌子，职能合并，这也
10、是最高法院拟在 全国推行的管理模式。这一做法实际上把审管办与审监庭的 职能合二为一，造成审判监管权与再审监督权不分，出现认 识和理解上的误区。二者的区别在于：审管办负责对全院审 判质量的监管，也包括审监庭的再审案件质量的监管，履行 的是行政管理权；审监庭负责再审案件的审理，履行的是案 件审判权。审判质量监管是通过对法官审判行为的规范化建 设，防止错误行为发生所进行的一系列管理活动；审判监督 则是在已发生法律效力的判决、裁定（调解书）确有错误的 情况下，法院通过再审程序进行自我矫正错误的行为。两种 权力的性质、运行方式完全不一样。审判监管权与再审监督权不分所带来的弊端，往往被创 新工作方法取得的
11、某些绩效所掩盖，不愿被人提起。审判监 管权在不解决法律定位的情况下，基层法院将始终无法从根 本上解决如下几个问题：一是审管办的法律地位和对审判权 的监管范围不明；二是经审委会讨论的案件或再审案件，如 何行使监管权，定位不明；三是对程序违法行为是否应当责 令审判组织改正，依照什么程序改正不明；四是案件仍然实 行审批制的法院，审判监管权与案件审批权的冲突如何解决 不明；五是审管办对评查或监管中发现的质量差错问题，业 务部门不整改或不能整改如何纠正不明。“由于司法程序不仅 涉及到审判程序的效力,而且还涉及到当事人的诉讼权利 ,必 须通过制定法律规定来作为判定合法或非法程序的具体标 准。在没有制定专门
12、法律之前,最高法院也无权就此作出司法 解释。” 因此,审判监管权在法律上的缺失，亟需立法解决。二、审判质量实行监管的法理基础与现实需要（一）审判监管权形成的法理基础1、审判监管权的基本含义。审判独立是司法公正的前提和基础 ,离开了审判独立,司法公 正就失去了保障。但对我国审判独立的理解不能片面追捧西 方三权制衡式的法官独立审判。司法制度必须与一个国家的 社会经济状况、政治结构以及公民的法律素养相吻合。我国 是共产党领导下的民主集中制的政治制度 ,它强调法院组织 内部的集体智慧作用而不是法官个人的作用。法官是在法院 授权下行使审判权，其审判行为和审判结果代表法院，案件 质量直接关系到国家司法的权
13、威和公信力。所以，加强审判 质量的监督、管理，并非对法官独立审判的干涉，而是体现 了国家司法公正与效率的本质要求与历史使命。要了解什么是审判监管权，必须先了解审判管理权。有 学者认为，“审判管理权是对审判人员和审判组织的产品质量 和行为正当性的控制权以及审判活动的整体协调权。其主要 构成部分有三个:一是审判环节协调权;二是审判质量控制权; 三是审判行为监督权。” 还有学者认为:“所谓审判管理权，是 指法院内负有领导、管理职责的人和部门依法享有的对审判 活动的监督管理的职权。”笔者认为，学者们的观点是从法院审判职能的宏观角度 对审判管理权进行解释。从广义上讲，审判管理权包括法院 审判业务管理权和
14、党务、政务管理权；从狭义上讲，审判管 理权仅指法院在案件审理和执行过程中的业务管理权，包括 案件处理审批权、错案再审监督权、执行错案监督权和审判 质量监督管理权。为确保案件质量，基层法院在案件质量监管中如何行使 正当干预权，以对程序运行中的不当审判（执行）行为必须 进行必要的监督干预，而这种正当干预权需要通过对审判权 运行状态的全面管理才能体现其价值，既包括对审判行为是 否规范的监督，也包括对审判权运行机制的管理，其权力性质属于行政管理权而非再审监督的审判权。所以，审判质量监督管理权，又称审判质量干预权，是 指人民法院的院长依照宪法、法律法规和内部规章制度，对 审判行为质量和审判结果质量进行监
15、督和管理的权力。包括 制定法官审判（执行）行为规范、审判质量管理办法、审判 质量绩效考评办法、审判业务培训等有关方面。2、审判监管权存在的客观性。法官法第 6条规定“院长、副院长、审判委员会成员、庭 长、副庭长除履行审判职责外，还应当履行与其职务相适应 的职责。”根据该规定，院、庭长，审委会成员实行的是一岗 双职，即享有审判权和审判管理权。“法官依法行使国家审判 权，责任十分重大。审判权是国家权力的重要组成部分。拥 有权力，就必须建立对权力进行监督和制约的机制。” 所以， 基于案件质量管理的现实需要，为加强对审判权的监督，审 判质量监管权作为一种制衡机权被独立提出，一直受到最高 法院的重视，并
16、在“二五”和“三五”改革纲要中都作为审判权运 行机制改革的重点，要求建立和健全。根据法律规定，审判监管权的职能范围在一、二审法院 之间有很大的不同，只规定了一审法院对已发生法律效力的 错误裁判结果可以依职权启动再审监督程序，对程序性的违 法审判行为、未发生法律效力的错误裁判、案件质量中的差 错问题没有作出可以依职权进行监督、管理的规定。而对二 审和上级法院均规定了对一审和下级法院的审判行为、审判 结果可进行全方位监督、管理。如最高法院适用民诉法意 见第 163 条规定“一审宣判后，原审人民法院发现判决有 错误,当事人在上诉期内提出上诉的 ,原审人民法院可提出原 判决有错误的意见,报送第二审人民法院，由第二审人民法院 按照第二审程序进行审理；当事人不上诉的,按审判监督程序 处理。”从审判质量管理角度看，该规定在设计上有漏洞，并 与独立审判原则存在冲突之处。一是一审法院即便发现未生 效裁判结果确有错误,也只能报请二审法院审理纠正。这种规 定支持
