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1、地方融资平台转型专题2014年10月目 录第一章 地方融资平台前路迷茫- 1 -一、限额发债- 1 -二、置换存量- 3 -三、短期冲击- 5 -第二章 投融资平台转型的起点：战略规划设计- 7 -一、前言- 7 -二、投融资平台转型的方向- 7 -三、投融资平台转型的起点- 10 -四、小结- 12 -第三章 投融资平台转型的核心：管控模式选择- 14 -一、前言- 14 -二、总部定位的三种模型- 14 -三、投融资平台集团管控模式选择- 15 -四、投融资平台集团化管控实施要点- 18 -第四章 投融资平台转型的支撑：组织结构搭建- 20 -一、集团组织结构设计误区- 20 -二、严谨规
2、范的公司治理结构- 21 -三、专业清晰的业务职能架构- 23 -四、结语- 25 -第五章 投融资平台转型的保障：管理流程优化- 26 -一、前言- 26 -二、责权体系设计- 26 -三、核心管理流程设计- 29 -四、结束语- 32 -第六章 构建现代企业管理体系，打造一流城投公司记长春润德投资集团有限公司管理转型- 33 -一、润德集团构建现代企业管理体系的缘由- 33 -二、润德集团构建现代企业管理体系的核心内容- 34 -三、润德集团企业管理体系运行的主要成效- 37 -四、城投公司未来管理趋势展望- 38 -第七章 凝心聚力促转型 一心一意谋发展记镇江新区经济开发总公司转型发展之
3、路- 40 -一、引言- 40 -二、转型之路- 40 -三、结束语- 42 -第一章 地方融资平台前路迷茫 素有“经济宪法”之称的预算法终于“修”成正果。8月31日下午，十二届全国人大常委会第十次会议闭幕。会议表决通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定，并重新颁布修订后的预算法。新法将于2015年1月1日起施行。而此次修法一个最大的焦点无疑是对于地方政府举债如何规定。多位专业人士对华夏时报记者表示，新修订的预算法关于地方债的条款略显保守。“修法后虽然允许地方政府发债，但审批权限仍然放在国务院，而且加强了举债主体、用途、规模、方式等前置审批条件，未来真正意义的地方政府自主发债还有一个很长的过
4、程。”城市投融资专家丁伯康说。一、限额发债预算法提上修法议程，最早可以追溯到2003年的十届人大立法规划。11年来，起草单位几经变化，草案也数易其稿，如今终于瓜熟蒂落。原预算法共计79条，8月31日，新修订通过的预算法增加到101条，公众关心的诸如“全口径预算”、“预算公开”、“三公经费”、地方债管理、预算审查等问题，修订后的预算法对此都有回应。- 3 - 修订后的预算法如各界预期有条件地放开了地方政府发行债券。此外，还明确了除国务院批准的政府债券，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。同时规定，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。9月1日，财政部部长楼继伟
5、在人民日报撰文表示，为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面（举债主体、用途、规模、方式以及控制风险）作出限制性规定。楼继伟认为，这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。中国人民银行研究局首席经济学家马骏接受华夏时报记者采访时表示，在地方政府债务管理方面，这次修订后的预算法是一个有里程碑意义的突破。新的预算法标志着以透明、规范的地方债逐步替代地方平台融资模式的改革已经全面启动。此前，业界对地方政府发债有三种预期，一种
6、是限额管理，一种是空间管理，还有一种是完全自主发债。新预算法对举债规模的规定，相当于明确了限额管理的取向，体现了在理念上开放、行动上相对谨慎的宏观审慎原则。国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员魏加宁则主张地方政府自主发债。他近日对本报记者表示，允许地方政府自主发债就会失控的担心是一厢情愿的。市场会“用脚投票”，如果某地方政府负债率已经很高，而且对举债多少、干什么用，以及如何偿还等问题都说不清楚就发债，是不会有人买的。相反，只有允许自主发债，地方人大、金融中介机构以及广大投资者等监督约束机制作用才能有效发挥。“限额发债恰恰表明中央对地方债务的背书，容易引发道德风险。”“法律允许地方政府发债，同
7、时审批的前置条件比原预算法增加了。”丁伯康认为，此次修法在地方债方面略显保守，可能是决策层认为目前的监管机制尚不完善，地方自主权太大会增加风险。二、置换存量虽然地方债的发行依然受到严格的限制，但“开前门、堵后门”的制度意义依然为各方重视。马骏表示，用地方债替代传统的融资平台模式，可以明显降低地方政府面临的期限错配和由此带来的流动性和违约风险，同时将大大提升地方债务融资的透明度，便于民众、地方人大和上级政府的监督。中国人民银行南京分行行长周学东认为，当前，我国的地方政府债务风险在于短期而非长期、在于流量而非存量。地方政府负债期限远远短于投资回收期限，负债期限均值大约为3.5年，而投资回收期限长达
8、十多年，二者之间差距之大超出国际水平。官方统计显示，在地方财政收入放缓、支出刚性增加的背景下，今年迎来地方债偿债压力最重的一年，地方政府负有偿还责任的已到期债务占到债务总余额21.89%，金额达23826.39亿元。此外，据2013年全国债务审计报告，政府负有偿还责任的债务中，举债规模最大的一个主体就是融资平台公司，共举债4.07万亿，占比达37%。2013年国家审计署审计的融资平台公司达到7170个。有城投公司管理人士告诉记者，城投债的年利率大约7%，而通过信托方式融资的成本甚至高达11%-12%。8月27日，楼继伟在作国务院关于今年以来预算执行情况的报告明确提道，“对高成本融资的存量债务，
9、允许地方申请发行地方政府债券置换，降低利息负担，优化期限结构。”置换存量高息债务，优化期限结构被看作是化解地方债风险的利器。然而与存量的地方债相比，正式的地方政府债券只占很低比重。2014年，国务院批准的地方债券总的发行规模只有4500亿元，远远低于今年到期债务额度。此外，新发行的地方政府债券有多少能用在置换旧债上尚存疑问。记者查阅2014年国务院批准的10省市政府债券自发自还试点的招标文件发现，发债募集资金将主要用于保障性安居工程、社会事业、交通基础设施、资源环境等方面，包括新建项目和在建项目的后续融资，很少明确表示用于存量债务的还本付息。多位专家对记者表示，用政府债券置换高利息地方债技术上
10、并不困难，但预计短期内地方政府债券规模仍然受到严格限制，置换高息债务，化解流动性风险需要较长期的过程。三、短期冲击后门即将关上，前门的口子仍然太小，短期内地方政府基础设施建设投融资会不会受到影响？“这是肯定的！”丁伯康对本报记者说，“政府性投资如果都由地方债券来解决，在现阶段和未来相当长一段时间里都远远满足不了城市建设的需要。尤其在一些欠发达地区，地方政府财力本身又不强，将来的城市建设资金问题将更加捉襟见肘。”“有的平台公司的老总感觉到，接下来的路不知道该怎么走，融资职能剥掉了，但平台公司本身的资产质量也不高，经营难以为继，这样的情况还不在少数。”丁伯康说。长春市一位城投公司高管对华夏时报记者
11、表示，自从中央提出剥离平台公司政府融资功能，目前明显感觉到全国各地的城市建设投资速度在放缓。丁伯康认为，新预算法对于城市投融资有三个明显作用，首先是政府性平台公司市场化转型；其次是促进政府性投资项目面向社会资本开放，也就是现在财政部力推的PPP模式；第三，将会进一步完善政府和市场的合理分工机制。随着融资渠道收紧，政府大包大揽的城镇化模式已经难以为继。新预算法通过以后，基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式（PPP），被地方政府以及相关业内人士寄予很高的期望。第二章 投融资平台转型的起点：战略规划设计一、前言投融资平台的转型应该始于2009年下半年。2008年，肆虐全球的金融危机不经意间促进了中国
12、投融资平台的繁荣发展，带动了基础设施投资和城市化进程，为中国内需的扩张提供了良好的动力。 2009年下半年开始，地方政府投融资平台的融资风险开始引起监管者的关注，一系列相关政策的规定使得投融资平台的融资规模受到了不同程度的约束。一冷一热，巨大的反差让投融资平台陷入冷思考。于是，在经历了始于2009年下半年的不间断调控之后，投融资平台开始探索转型道路。不同规模、不同背景和不同远景的投融资平台在转型这杆大标尺下开始逐渐分化。虽然投融资平台似乎习惯了始终处于一种等待政策支持的状态，但转型中的生存环境变化依然让他们惊异。然而，转型没有退路。一路走来，投融资平台步伐虽然蹒跚但却坚定。部分投融资平台高瞻远
13、瞩，为企业制定科学合理、有针对性的战略规划，为企业发展指引方向、为资源配置贡献策略、为转型飞跃勾勒路径。 二、投融资平台转型的方向虽然投融资平台目前还无法做到完全撤出公益性的基础设施建设领域，但一个事实是，他们发展的脚步正在逐步远离单纯的政府性投融资平台。一个以基础设施建设为核心，上探（金融创新）、左突（地域扩张）、右进（多元化）的发展地图正在形成。而伴随着这四者之间的纵横交错、相互作用，投融资平台正以新形象和新境界展现在人们面前。(一)多渠道金融投融资平台与金融从来就是相伴相生。在转型的路上，资金的地位更是被提到前所未有的高度。在“资本为王”的时代，投融资平台和银行、金融机构的关系更显得尤为
14、重要，一些走在前列的投融资平台相继进入金融业，一个最直接有效的方式就是入股银行。除了与银行联姻，金融板块正在成为一些投融资平台新的经济增长极，为其盈利能力注入新动力。部分投融资平台涉足小额贷款、金融租赁、产业投资基金、商业银行、担保公司等多种金融业态。(二)地域扩张投融资平台的发展与政策的导向密切相关。外部环境的变化，很快影响了投融资平台的发展战略，伺机而动，寻求机会几乎成为所有投融资平台拓宽发展空间的路径。在投融资平台的初步发展阶段，平台的发展主要是在本地完成。而进入转型阶段之后，部分投融资平台开始实施横向扩张战略进行区域纵深发展。如通过整合城区近郊及各县的各类中小水务公司，推进城乡一体化；
15、利用企业在基础设施建设过程中所形成的如工程管理等各种专用知识、技术，对区域外的基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等业务。(三)多元化发展目前，国内发展较为前列的投融资平台都在进行战略转型，一方面随着其所在城市的发展，继续从事基础设施建设和土地一级开发业务；另一方面无一不进行多元化发展。多元化是一种看似熟悉、走进去确是陌生的道路。所以，从一开始，大多数投融资平台的转型选择依然围绕土地开发相关产业链。然而，也有部分投融资平台凭借其独到的资源、机遇和雄厚的实力大胆进行非相关多元化的拓展，也取得了良好的效果，形成新的利润增长点，以摆脱城市建设开发类业务的局限。以非相关多元化方式拓展成功的企业，一般都具有比较特殊的资源或者机遇，同时具有十分
