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1、分权与区域经济发展：面向一个最优分权程度的理论严冀 陆铭* 严冀，复旦大学经济系硕士研究生。联系方式：复旦大学北区29-402，上海，200433；电话：021-55075196，E-mail: 。陆铭，复旦大学经济学系和复旦大学就业与社会保障研究中心，上海，200433；电话和传真：021-65642064；E-mail: 。本文是陈钊博士主持的2002年度国家社会科学基金项目“中国最优经济转型路径下的所有制结构调整”的研究成果之一，作者感谢陈钊博士的讨论和修改意见。摘 要：关于中央政府与地方政府的关系，已有的理论认为分权可以使得地方政府更好地发挥其信息优势，同时，分权也为地方政府提供了更好
2、的经济激励，因此，分权是有利于经济增长的。但是在经验研究上，中国的分权改革与经济增长是否存在正相关关系仍然没有形成一致的结论。本文认为，分权也可能带来一些对区域经济发展不利的影响，其中，由于地方政府的战略性经济发展政策和对经济的干预而导致的经济资源误配置是分权所带来的一项非常重要的成本。因此，在理论上可能存在一个最优分权结构，偏离了最优程度的分权反而可能对经济增长不利。关键词：财政分权 联邦主义(federalism) 市场分割 地方保护中央政府与地方政府的关系是一个古老但又十分重要的经济学话题，因为几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别的，通过权力的分配达到区域经济的协调发展是中央政府的
3、重要目标。分权(decentralization)理论就是研究哪些职能和政策工具应该集中到中央政府，而哪些应该分散到地方政府。分权理论的核心是财政分权，其研究方式大多是规范性的，讨论集中于如何设计“最优”税率、税种和财政转移。 Oates(1999)及方晓利、周业安(2001)对这些文献做了比较全面的理论整理。在本文中，我们关心的是中央政府与地方政府之间分权的程度，从财政支出的角度来看，就是中央和地方政府在财政支出中的比重。已有的理论主要从地方政府的信息优势角度论证了分权的好处(如Hayek, 1945; Qian and Weingast, 1996, 1997)，由此而引申出的一个问题是，
4、中央向地方的分权到底应该进行到什么程度？换句话说，如果在理论上分权有利于经济的发展，那么中央政府是否就应该仅提供一些象国防、外交这样一些只能由国家统一提供的公共产品？从实证研究的角度来看，一个相关的可检验的命题是，财政分权是否与经济的增长正相关。从中国的经验来看，我们已经知道的是，以地方财政支出占全部财政支出的比重来看，中国的这一指标非常高，显示出中国是非常分权的(Jin, Qian, and Weingast, 2001)，而在工业化国家和发展中国家该比重分别为34%和22(World Bank, 1996)。同时，改革以后地方政府在支出的结构方面也享有了更多的自主权(Oksenberg a
5、nd Tong, 1991)。如果进一步地考察中国的分权改革和经济增长的关系，不同的学者的研究结论相去甚远，但这些争论也提醒我们，对于分权和经济增长之间的关系已有的理论认识还是非常不够的。我们注意到，分权也可能带来一些成本，甚至可能存在这样的机制，使得财政分权成为阻碍地区分工和加剧地方保护主义的原因。如果的确这样，那么最优的分权结构就绝不是让中央政府退回到“守夜人”的角色。在这篇文章中，我们就通过已有相关文献的梳理，从理论上说明最优分权程度的决定因素。特别地，我们将指出财政分权与地方政府的经济发展战略和地方保护主义的关系。本文是这样组织的：第一部分是对分权的政治经济学理论的梳理，指出分权对经济
6、发展有利的一面。第二部分是对于财政分权与经济增长的关系的讨论，我们将结合一些已有的实证研究指出，中国的经验并不能为分权和经济增长的正相关关系提供足够的支持。第三部分我们将对中国市场是在走向整合还是分割的经验研究进行评论，并且指出，财政分权和地方政府对经济的干预可能正是导致地方保护主义的一个原因，这就使得分权引发了经济效率的损失，正是这些分权所带来的效率损失使得最优的分权程度成为在理论上值得讨论的问题。最后一节是全文的总结，我们也将提出一些促进区域经济协调发展的政策含义和今后研究的方向。一、分权的政治经济学：中国的市场化改革为什么能得以保持？Montinola、钱颖一和Weingast在1995
7、年的一篇论文中提出了一个非常有趣的问题：中国在改革中的政治基础和西方市场经济国家有很大的不同，比如，中央政府保持着相当的可以使改革扭转的权力，以及缺乏正式制度来保护私有产权等，但是，就是在这种与传统政治经济学的理念相矛盾的背景下，中国的市场化进程取得了令人吃惊的成功，如何来理解这个现象呢？他们认为，中国的分权改革使不同级别政府间形成了一个十分类似于西方联邦主义(federalism)的政治结构，正是这个结构确保了市场化的顺利进行，他们由此提出了“保持市场化的联邦主义(market-preserving federalism)”的概念。值得注意的是，虽然“财政分权”一般来说是“分权”的核心，但是
8、，正如Montinola、钱颖一和Weingast(1995)所指出的，至少在中央向地方的分权过程中，地方政府所获得的以及后来行使的权力在很多方面超出了财政的范畴 一个最直接的例子是80年代末不少地方政府直接参与了本地的价格自由化。在钱颖一等人看来，中国的改革之所成功，其中一个重要的原因就是，中国改革伴随着中央向地方的分权，而这个分权的结果是产生了一些机制保持了中国的市场化改革得以推进。钱颖一等人(Montinola, Qian and Weingast, 1995; Qian and Weingast, 1996)为“保持市场化的联邦主义”的效率提供了一个解释。简单地说，标准的“保持市场化的
9、联邦主义”下的政治制度基础包含了5个条件，缺一不可：(1)存在着一个政府体系，其中每一级的政府在各自的权力范围内享有自主权；(2)地方政府对其辖区的经济活动拥有基本的权威；(3)中央政府有权监督区域共同市场的运行，从而确保商品和要素在各地方之间自由流动；(4)政府间的收入分享被明确规定，同时政府借贷也受到约束；(5)中央和地方之间的权责划分以制度的形式固定下来，它们既不能被中央政府单方面随意改动，也不会因地方政府自下而上的压力而动摇。通过用中国市场化改革的历程(如财政分权、地方市场培育和乡镇企业等实例)来检验以上5个条件，他们认为，中国的分权模式基本满足条件1和2，并且部分符合条件3，4和5
10、地方市场还没有实现一体化(不满足条件3)；地方政府对地方国有企业和乡镇企业普遍存在软预算(不满足条件4)；中央和地方的关系缺乏正式制度的约束(不满足条件5)，所以只是不完全的“保持市场化的联邦主义”。但是，即便如此，中国的分权模式的经济意义也是非常显著的：政府间对资本的竞争和硬预算约束激励地方政府改善投资环境、加大对公共品的投资；此外，分权使得各地区开展各种“制度创新试验” Li et al. (2000)、张维迎和栗树和(1998)认为，地方政府之间的竞争是导致经济民营化的重要原因。，同时许多成功的做法被广泛模仿 Qian, Roland and Xu (1999)曾采用M-型结构与U-型结
11、构的对比来解释中国中央地方政府模式在信息传递和节约“学习成本”方面的优势。；最后也是最重要的一点，“保持市场化的联邦主义”为市场化提供了政治上的承诺，有效地限制了政府对市场机制的扭曲。当然，该模式的缺陷及其带来的“分权的成本”依然不容忽视。例如，区域市场的非一体化暗含着存在较强的地方保护主义(在本文第三部分我们会详尽讨论这个问题)；在长期内，政府间联系的非制度性无疑会削弱保持市场化的激励。针对这两个问题，钱颖一和Weingast(1996)指出，美英等发达市场经济国家的经济史有较强的借鉴意义，地方贸易保护在美国联邦体系发育的过程中也一度十分严重，用制度来规范政府的行为和地方政府间充分的谈判被证
12、明是比较有效的解决途径。进一步地，钱颖一等人(1997)借助新厂商理论打开了政府这个“黑箱”，从而构建了第二代的联邦分权理论。第一代的联邦分权理论认为，分权的好处本质上在于地方政府的信息优势，由于地方政府和消费者对地方的情况和偏好有更加完备的信息，因此，他们可做出更好的决策(Hayek, 1945)。同时政府间的竞争有利于居民根据自己的偏好选择居住区，这样可以提高福利水平(Tiebout, 1956)。但是，钱颖一等人认为，传统分权理论没有充分说明分权的机制，特别是对政府官员忠于职守的假设是有问题的。和企业经理人相类似，政府官员们只要缺乏约束就会有寻租的行为，所以一个有效的政府结构应该实现官员
13、和地方居民福利之间的激励相容。在市场化问题上，政府应该用某种承诺来提供“正的”和“负的”激励，前者用来防止政府的掠夺性行为，后者则惩罚预算软约束。在分权的状态下，放弃事后的信息使用权、减少底层决策者与高层领导过度的信息传递、以及对上层权威的限制，将对地方政府产生正的激励。比如，中国的中央政府允许地方政府拥有预算外账户，而它对这笔资金有限的知识实际上调动了地方政府发展经济的热情。另一方面，权力的分散也有助于地方预算的硬化。在“保持市场化的联邦主义”下，银行控制着信贷而地方政府却无权干预，因此政府不能通过无限度地借钱来保护落后企业，从而约束了软预算的行为。钱颖一和Weingast(1997)认为，
14、政府间的竞争还对地方政府随意干预市场构成了约束。根据新厂商理论，经理人市场能有效传递经营者的能力信号，制约后者的行为符合企业股东的利益。同样，区域政府间的竞争也限制了官员的掠夺性行为，因为要素(特别是外资)可以用流动的方式来躲避地方政府的过度管制；另外，要素的流动还增大了地方政府补贴落后企业的机会成本，从而促使后者预算逐渐硬化。 Cao, Qian and Weingast曾在1997年用以上的理论来解释当时地方政府大规模参与地方企业的非国有化和解决下岗工人问题的行为。 钱颖一和Roland(1998)对这些思想进行了模型化。在他们的财政联邦主义模型中，博弈的主体被定义为中央政府、地方政府和企
15、业。从模型的结构看，地方政府和企业的之间存在着序贯博弈：由于沉淀成本的存在，前者要决定是否拯救后者，而企业在知道政府策略的情况下也对自身行为做相应的改变；第二，地方政府间通过调整预算的方式互相竞争，以便赢得更多的外资和来自中央的转移支付，这是一个纳什均衡；第三，中央政府与地方政府之间同样也构成一个序贯博弈，前者决定货币供给和转移支付的数量，三方面的博弈将形成一个策略组合。在财政分权的情况下，中央权力的下放和要素流动将促使地方政府硬化预算约束，因为政府间对外资的争夺将提高它们补贴企业的机会成本。当然，这样做的成本是地方政府将过多的资源投入产生外部性的公共品，而降低了对地方公共品的投资。如果对完全
16、分权的情况稍做修正，即考虑到中央政府一般是与地方政府分享税收收入，那么在这个更符合中国情况的不完全分权条件下，地方政府还要为获得更多的转移支付而开展竞争，不过只要转移的资金量不是非常大，仍然会得出地方政府硬化预算的均衡。而如果财政分权与货币集权并存，将有两种可能的情况：(1)地方先行动，然后中央决定财政支出量和对各地方的支付。在这个条件下，虽然存在着一个硬预算均衡，但是也伴随着高通胀。(2)中央先行动并承诺不改变事前确定的支付分配方案，或者说，中央政府在事后没有对财政支出进行再调整的权力，那么相应的通胀率会低于上一种情况。(政府间竞争所引至的)中央政府和地方政府不同支出偏好的冲突最终导致了硬预算和低通胀。Blanchard和Shleifer(2000)也包含了类似的思想，不过在他们的模型中，负向激励因素变成了政治集权的程度。他们认为，联邦主义必须以一定程度的集权为效率的保证，否则就可能导致地方政府采取一些保
