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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。农村人口流动对当前村民自治的影响及对策 邱辉 村民自治是我国基层民主政治发展中具有历史性意义的制度创新，是广大农民政治参与的主要形式，同时也是农村人民公社解体以后我国民主政治发展的重要途径。自全国第一个村民委员会出现以来，村民自治已经走过了近3年的发展历程,这对于推动我国基层民主政治发展，促进广大农村的经济发展和社会稳定，起到了巨大的积极作用，也积累了非常丰富的实践经验。然而，自上个世纪9年代后期以来,尤其是进入新世纪以来,随着我国城市化进程加快和农村社会变革深化等各种因素的影响,农村人口大量流动对广大农村村民自治产生了深刻影响,使许多地方的村民自治陷入困境，有
2、的地方甚至难以为继。 一、农村人口大量流动使村民自治陷入困境1.农村人口大量流动给民主选举带来的挑战 （1)农村人口大量流出使村委会选举难以达到法定人数 上个世纪8年代改革以来，伴随着家庭联产承包责任制的普遍实施，以及村民自治和政社分开的兴起,农村自治组织和自治力量开始形成,村民自治逐渐成为我国农村生活中的主要政治模式。然而近些年来，由于社会的变迁以及经济的高速发展，这一农村社会的治理模式也随着这些变迁而遇到一系列新情况、新问题,其中较为突出的一个问题,便是由于大量农民进城务工而导致村民自治的选举合法性受到严重挑战,选举人数远远达不到法定人数的要求。许多进城务工的村民的户籍虽在农村，而本人却长
3、期生活在城市,因而缺乏参与农村政治生活的意愿。由于大量具有法定资格的村民未能参与农村的村委会选举,从而使村民委员会选举的合法性难以得到保证。第六次全国人口普查数据显示:六个中西部省份的常住人口出现了“负增长”。按负增长的幅度排序分别是:重庆(.6%）、湖北(-50%)、四川（3.4%）、贵州(-4）、安徽(.6%)和甘肃(-0%)。这六个省份,无一例外都在中西部地区,而且相连成片。如此规模的省域人口负增长，是中国人口发展和变化的新现象。可以预期,随着人口外流、低生育率持续,中西部地区人口将继续向东部扩散,中部人口“空心化”会日益加剧。1从数据分析可以看出，由于中西部地区主要是以农民为主的省份，
4、其人数的大量流出,必然致使村委会选举中出现法定人数不够以及村民自治难以为继的问题。以四川省平昌县为例:平昌有万农民,其中30万学生儿童,31万外出务工。因而有位长期从事农村工作的基层领导者认为，要靠剩下这部分村民来进行村民自治，显然是自欺欺人。2这些新情况的出现,使目前的村民自治更多成为一种形式化的村民自治,实际上广大村民对于村级事务逐渐缺乏兴趣，还不如进城务工赚取经济来的实惠,加之村民返乡参加选举又有诸多不便等客观原因，造成广大村民难以参与农村政治生活,最终严重影响了村民自治的实效性。（2)农村社会精英流出使村委会选举难以选出合适人选 再进一步分析，即便村民委员会选举可以正常进行下去，然而村
5、民的民主选举也只能选出精英来进行治理,但却不能培养和造就农村精英。由于大量农村人口进城，其中更多的是有文化、有才干的农村精英，这些农村精英来到城市发展，给城市带来活力并且推动了城市的发展,然而在一些中西部农村甚至选不出合适的“当家人”。在农村有文化素质的农民本身就不多,而现在留在农村的主要是一些老人、妇女和孩子,从而造成村委会选举难以选出合适人选。据调查统计，在外出务工人员中,1845岁的青壮年占92%,具有初中以上文化水平的占70%,男性比例高达7.2%。留守在农村的大多是没有文化或文化程度很低的妇女、年幼的儿童和年长的老人，其文化程度、政治素质相对较低。从而，村委会选举参选人数较少、村委会
6、成员选择面较窄,村民选择合适的人选就越来越困难。32.农村人口流动致使民主管理机制难以维持 (1)村干部弃职流失现象严重致使民主管理举步维艰 还须值得注意的是,如今有些村干部虽然当选了，但是由于经济原因却还是想出去务工。有人说现在的村官“似官非官,非农实农”,不少中西部地区村官待遇很低,“说出来都寒碜人”,一年下来收入还不如外出打工一个月的收入。据了解,河南偃师在外打工的村干部占干部总数的70以上。4由于村干部的家庭生活缺乏可靠的经济保障，无法依靠通过政府补贴和农业收入来维持自身的经济需求，所以许多村干部不愿继续留任参与村务工作，而更情愿去进城务工。不少村干部认为：“树挪死、人挪活”，“水往低
7、处流、人往高处走”，进城务工至少可以维持自己的经济需求，甚至还可以让自己在城市中寻得自己的发展空间，获得更多的经济收入。于是在中西部农村，有的地方村干部弃职流失现象严重，而村干部后备人选更是难以找寻。如果连村干部都留不住而弃职外出，那么就很难谈得上什么“民主决策、民主管理和民主监督”。（）村务公开流于形式致使民主管理难以落实 农村民主管理最主要的形式就是村务公开,村务公开就是让村民了解村务,参与民主决策，对村干部行为进行监督，保证村民能够更好的行使当家作主的权利,实现民主管理。因为它直接关系到广大村民的切身利益是否能够得到保障。而如今大量农村人口外流导致村民会议难以召开，许多地方甚至连村民代表
8、会也难以召开,从而给村级民主管理带来严重影响,造成村务公开往往流于形式,民主管理很难具体落实。伴随农村人口大量流出，许多村民长期不在村庄而是外出务工，村民逐渐漠视村庄事务而留心于城市的发展，致使村民缺乏参与村庄事务的动力,缺乏对村务公开的有效监督,导致村务公开这种民主管理往往流于形式。许多村庄出现“空壳村”的现象,村民自治出现生存困境，并且一些村庄还出现恶势力造成的社会稳定性差等问题,加大了农村治理的难度。 二、农村人口流动使村民自治的社会条件发生深刻变化 著名美国政治学者亨廷顿从人口统计学角度来看，现代化意味着生活方式的改变、健康水平和平均寿命的明显提高、职业化和地域性流动的增长,以及个人升
9、降沉浮速度的加快,特别是和农村相比,城市人口的迅猛增长。5e.grveten（1885，189)也认为：人们进行迁移的主要目的是为了改善自己的经济状况，并对人口迁移的机制、结构、空间特征规律分别进行了总结,提出著名的人口迁移七大定律(表1)。6表拉文斯坦“迁移定律”研究领域具体定律定律内涵 迁移机制经济律为了提高和改善生活质量而进行迁移 城乡律乡村居民比城镇居民迁移可能性要大 迁移结构性别律女性迁移以短距离为主，且相对于男性迁移倾向更强 年龄律各年龄段,人口迁移的倾向是不同的,青年人是人口迁移的主体空间特征距离律移民的数量分布随着距迁入中心距离的增加而减少 递进律中心城市吸纳乡镇人口所造成的空
10、缺，将由乡镇周边更远地区的居民所填补,直到中心城市的吸引力波及到最偏远的角落 双向律迁移的流向不是单向的,每一股主流都伴随相应逆流存在 如表所示：通过大量农民进城务工这一事实,我们不仅仅看到人口流动的表面现象,而应当从这个表面现象中发掘出更深刻的问题,比如:现在很多农民来到城市后，其生活方式的改变、价值观的变化、思想观念的转变以及政治参与态度的变化，这些变化在不同程度上正在影响着农村社会的治理方式。由于大量村民离开导致乡村发展的“空心化”，支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失,乡村治理可利用的手段严重匮乏，从而陷入乡村发展的困境。7更重要的是,人口的大量流失
11、也导致村民自治的基础条件发生了很大变化,主要表现为: 1.农村人口流动使农民与农村的利益关系淡化 原先农民热衷于联产承包责任制的实行和村民自治的推行,因为能使农民获得看得见、摸得着的利益。于是才会有安徽小岗村那十几户按下血印进行的改革，才会有广西宜州第一个村民委员会的诞生，这都是由农民自发的思变过程，来自于农民自己的实践创造。古语云：“穷则思变”,其易穷则变，变则通,通则久。8我国向来是“弱社会强国家”的政治格局，村庄事务更多是由国家的主导与引导,民主意识被禁锢，民主的土壤未能生成。由于联产承包责任制的实施，伴随着人民公社的解体与村民自治的政治模式的兴起,农村政治权威的合法性开始发生改变,农村
12、社会政治权力结构的运作方向也开始了由过去的“自上而下”到“自下而上”的转变。在村民自治实践中，民主意识逐渐深入到每个村民心中，民主的土壤逐渐形成。如今农民的身份已经发生了转变，由过去的“臣民”、“草民”，逐步成为自己的“当家人”。农民通过村民自治这合法化的途径寻求自身的合法利益，并且通过村民自治的途径获得政治参与的权利，从而可以表达自身利益的需求，其需求得到满足和利益得到展现，充分调动和激发了村民政治参与的积极性。随着改革的深化，农村小农经济与集体经济的意识逐渐被现代的市场经济意识所取代，并且随着经济利益需求的变化出现了农村人口大量流动,农村人口流动改变了农村原有的生产以及生活方式,许多农民“
13、似农非农”已经不是传统意义上的农民，农民不再固作于土地从事农业生产活动，而更多的是转入非农业生产的第 二、三产业。农民脱离土地的束缚后在农村社会中拥有了更多的自主性,进城的农民已经渐渐地不再思考农村事务如何去参与和解决,取而代之的是如何在城市获得更多的发展机会和更大的发展空间。正是伴随着农民停留村庄的时间长短与空间距离发生了相应的改变,于是他们对于村庄事务的社会关联度逐渐下降,并且利益的相关性也在逐渐淡化，从而造成农民参与村民自治的积极性随之下降。而且随着农村无税费时代的来临，农民与农村的利益相关性更加淡化，对于村庄事务的参与也就越来越缺乏动力。 农村人口流动使村民政治参与态度发生变化 现如今
14、许多流动的农民在职业身份上也发生了很多改变,由原先统一的农民转变为现在的工人、服务人员、管理人员以及民营企业家等多样化的改变。农民在经济上已经不再依附于土地，而是享有了更多的自由选择权。农村已经远远不能满足于现代农民的需求,所以更多农民流向城市流动寻求自身的发展。进入城市后农民的视野更为开阔,文化水平明显得到提高，民主素养也跟着得到提升，市场经济意识与竞争意识也不断得到增强。这就加剧了农民政治参与的态度的变化。这主要是基于政治参与成本的考量。因为村民需要从这种政治参与中获得参与的政治利益，从而在经济上获得更大的利益。但村庄的政治参与不再给进城的农民带来什么实际利益,而参与的成本反而由于空间距离
15、的加大而大大增加。大量进城的农民已经事实上脱离了村庄这个共同体组织，对于农民来说:土地已经不是唯一的选择,参与也罢，不参与也罢，政治参与的态度归根到底是因为利益关系的存在而存在，利益关系不存在了即便参与也就是一种形式而已。这就最终导致他们对于村民自治的参与态度必然从积极逐渐转为冷漠，他们对于村民自治的热情早已时过境迁。 3.农村人口流动使传统的乡村文化逐渐衰落 传统农村社会是以亲缘关系为基本纽带和宗法关系联系为基础的村落，致使农村是以“人情”为纽带编织而成的一个熟人社会。随着人民公社的解体与村民自治的兴起,农民自身的自治意识被重新的唤醒，农村社会逐渐成为一种自治性的社会共同体。然而如今农村大量
16、人口流出，传统的村庄已经不再是农民生产与生活的主战场，而更多的是把自己的目标放在城市。这种人口的大量流动,必将导致农村社会乡村文化的逐渐衰落。在这一进程中,由于乡村文化观念逐渐被淡化，村干部的权威性也逐渐式微,农民脱离土地的束缚致使在农村社会中农民有了更多的自主性。过去那种以血缘关系和宗法关系为纽带的传统文化被打破,原先在农村的家族文化、民风民俗被现代意识逐渐取代，于是对农村的未来发展产生了深远的影响。由于农民流动时间的长期化,将会对农村发展产生严重的遏制作用:进城务工的农民中有不少人将子女也带到城市(即所谓的农民工子女),他们从小就在城市接受教育,早已习惯于城市的生活方式,长大后继续留在城市工作和生活,这样一代又一代地传递下去,最
