公共管理是农村工作重点

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1、公共管理是农村工作重点农村稳定是我国社会稳定的基础，这不仅因为农村人口占我国人口的 大多数，而且因为六千万跨省流动的农民工家在农村，只要农村稳定， 城市中不稳定因素也会大大减少。村是农村行政的基层单位。政府的政策意图和农民的意愿要求都需要 通过村一级去转达、去实行。因此村的公共管理状况是农村是否稳定 的关键因素。同时，村公共管理状况又关系到农民的社会福利水平。 在分户经营后，如何通过村的公共管理，使农民的利益协调，使众人 的力量集中，已成为农村经济社会发展的一个至关重要的问题。本文 根据课题组的调查，通过历史回顾与现状分析，对改进农村公共管理 的迫切性和途径提出我们的看法。一、农民希望有人来管

2、什么事?村庄是农民生息繁衍的聚居地。村庄的公共管理，就是为农民提供各 种公共物品（包括物质形态的公共设施和非物质形态的公共服务）。我国村一级公共开支的规模相当大。根据农业部农村固定观察点办公 室对分布于全国 29 个省、市、自治区的 239 个村的连续调查数据分析， 1995 年，样本村的平均村财务收入为 48.6 万元。引自农村固定观察 点办公室观察报告1996 年第 4 号。全国现有大约 74 万个行政村， 如果以每个村 40 万元财务收入计算，村级财务收入总规模已达到了 2960 亿元，大约相当于当年国家财政收入总额的一半。但是，各地农村财务收入水平相差悬殊，而各地公共管理的水平更是 相

3、去甚远。当前 80%以上的村庄公共物品的供给不能满足农民需要，更 有少部分村庄处于“无人管事”的状态。以致农民批评村干部是“春 抓结扎流产，秋抓催粮催款，平时啥事不管”。虽然各个历史时期农村公共管理的性质和方式不同，但是它一般包括 以下八项内容：1.公有财产管理。历史上，很多村庄就有公田等共有财产，其收入用 于祭祀等公共活动。合作化运动中，农村土地归集体所有，农村改革 以来，集体仍负责土地的分配与调整，农户房基地的分配，果园、池 塘、机动地等不适宜平均分配的集体土地的发包和管理，以及集体企 业的经营管理。2.促进经济发展。农户势小力单，所面对的资本市场和产品市场又都 不完善。解放前，农民在借贷

4、、土地买卖合约等方面需要农村的公共 管理者（乡绅或保长等）提供协助；公社时期，农民的生产和生活都 依赖集体；改革以来，农民虽分户经营，但他们仍需要村集体在信贷、 就业等很多方面提供帮助。3.基础设施建设。解放以前，一些地方的乡绅组织过架桥修路、修建 灌溉设施的工作。解放后，水利灌溉等农田基本建设取得了很大成绩， 但一般而言，农村的道路、供电、供水、通讯、电视接收等很多基础 设施目前仍很落后，其建设需要村统一规划组织，并发动农民完成。4.发展公益事业。解放前，一些地方由乡绅牵头，兴办了教育等一些 公益事业。但是，只有在人民公社时期，我国农村的公益事业才取得 了长足的进步。目前，农村的基础教育、病

5、残孤老的照顾和贫困户的 扶助等都需要由村集体组织落实。5.维护社会治安。防范和处理刑事犯罪及各种扰乱社会治安问题，对 外维护社区安全，历来是村公共管理的一项基本内容。6.民事纠纷调解。农民家庭、邻里、村人间在生活上总会产生一些矛 盾、纠纷，农民希望村里能有权威出面，主持公道，加以调解，他们 不愿意也不习惯诉诸法律，更不愿意矛盾激化，导致恶性事件发生。 解放前这项公共管理的功能由乡绅、族老承担。解放后，则是村干部 的一项重要工作。7.维护道德规范。农民生于村庄，长于村庄，比起法律约束，道德观 念的约束对于规范人们行为更为重要。解放前村里的道德规范靠权威、 靠宗族祭祀、族规家法来维护。解放后，农村

6、的封建道德已经批判，但社区传统道德规范中的敬老爱幼、相互帮助等美德仍需要村集体来 维护、发扬，作为人们相互关系的准则。村里的文化娱乐生活也需要 村集体适当组织。8.完成上级交办的任务。政府的各项任务历来都需要通过村庄管理层 下达到农民，并督促完成。目前的农村干部也必须完成如计划生育、 征收税费、交售粮食和棉花及完成其它中心任务。上述八个方面都是村公共事务，但可以分为内部事务和国家任务两类。 前七项属于村内部事务，其处理的好坏，关系每位村民的直接利益， 是他们可以亲身感受到的。而第八项是国家要求农民完成的任务，虽 然国家所代表的社会整体利益最终也将使农民受益，但对某些任务农 民直接体会到的是管制

7、，是付出。政府首先要求村干部完成各项交办 任务，而农民则希望干部能管好村的各项公共事务。因此，虽然上级 政府和农民都希望村里有人管事，但是农民侧重点显然与上级政府不 同。二、农村现代化进程与公共管理自清末以来，面对帝国主义国家的侵略和掠夺，满清、北洋、民国政 府都曾试图使国家现代化，其中的一项重要努力就是通过建立区、乡 的政权机构将国家的控制向农村延伸。在这种国家现代化的努力中， 村组织被赋予了双重职能，一方面要负责维持新学，修筑道路，并从 事各种公共事业，另一方面则要完成上级政府从农村提取税费的任务。 见杜赞奇：文化、权利与国家第 56 页江苏人民出版社 1993但是，或者是为了筹钱赔款，或

8、者是为了征集军费，政府向农村延伸 的区、乡政权机构和村庄的保甲长们完全成了榨取农民收入的工具， 而农村自身的公共事务则根本无钱无力去进行。解放前夕，国民党已 经到了完全依赖保丁、民团的武力去征税拉夫的地步，农村社会矛盾 的急剧激化，是导致国民党溃败的重要原因。解放后，经过土改，农民的社会地位发生了根本变化。随着人民公社 的建立，国家政权向农村延伸的过程彻底完成了，中国农民结束了一盘散沙的状态。生产大队作为村的组织形式为农民提供了教育、医疗、 五保户的赡养等公共服务。但是，生产大队不仅将劳动组织和收入分 配纳入了公共管理范畴，在一个时期内甚至将农民的一日三餐也用食 堂管了起来。同时，为了取得工业

9、化所需积累，国家通过价格剪刀差 从农村拿走了几乎全部剩余产品，这就使大队干部对公共建设和农民 福利即使不是无暇顾及也是有心无力。农村的贫困状况使得村公共物 品的提供和农村建设一直难于开展。人民公社改为乡镇体制以后，农村的公共管理一度曾比较混乱。一方 面，农民分户经营和急速变化的外部环境使过去行之有效的很多工作 方法失灵，村干部难以适应；另一方面，80 年代政府的计划生育政策 作为国策在农村大力贯彻执行，这一政策规定与农民的传统观念相冲 突，村干部完成国家任务的难度急剧上升。因此很多地方村干部仅仅 作为国家政策和各项上级交办任务的执行工具，而村本身的公共事务 则很少主动去做。回顾本世纪以来国家政

10、权与农村社区关系变化的历史，我们可以看到， 国家政权向农村的延伸和国家对农村的控制已经取得了极大成功。目 前的乡镇一级已拥有派出所、法庭、财政所等一套完整的政府机构， 国家的意志在农村中一般能得到贯彻执行。但是这种成功却掩饰不了 我们在村公共管理方面的缺陷。比起完成上级任务，村内部事务管理 始终是一条短腿，这种不平衡的村公共管理只能在现代化的道路上跛 行。三、改进农村公共管理的迫切性目前，农村内部事务的管理不尽如人意，与此同时农民对公共物品的 需求却日益强烈起来，这是因为：首先，农村实行土地集体所有、分户经营的产权制度。1949 年以前农 村土地除少数公田外，都是私有的；人民公社时期，土地公有

11、，且集 体经营。而目前的双层经营体制与前两种情况不同，一方面，土地管 理权集中，大到承包地调整，小到宅基地分配，都是公共管理的内容；另一方面，农户利益独立化，每一项土地管理决定都与它们的利益息 息相关。其次，农村经济商品化迅速发展。随着计划经济向市场经济的转轨， 我国农产品市场和要素市场持续发展。而公共资源，包括土地、水源、 房产、果园、鱼塘的市场价值也大幅度提升，就连从前没有商业价值 的荒山、荒滩，如今也成为农民致富的重要手段。当农地转为非农地 时，其一次性收益更是以万元计。公有财产的市场价值越高，防止滥 权贪占和保护普通村民利益的难度就越大。第三，农村人口大幅度增加。1996 年，我国农村

12、人口比 1978 年增加 了 15%，户数增加了 35%。这就增大了社区内人口密度，加剧了资源的 紧张状态，同时也增大了公共管理的需求。人口越增多，维持有限资 源的公平分配和稳定社会秩序就越重要。第四，农村经济发展和农民生活水平的提升，使农民对公共设施和公 共服务的需求也更强烈了。按不变价计算，1996 年我国农民人均纯收 入比 1978 年增加了 2.3 倍。农民不满足于落后的生活方式，要求改善 生活质量，这在很大水准上不依赖于个人的收入而要看村的集体行动， 如修路、供电、修建自来水设施等。同时，农民对维持农村社会秩序， 提供更多就业和发展的经济机会的要求也更迫切。因此，改善公共管理是农村发

13、展的客观需要，也是农民的迫切要求。 不过，目前一方面是农民对公共物品的需求强烈，另一方面却是有效 供给不足。这里不是指那些坏干部把持、侵吞集体财产，以致农民上 告上访持续的村庄；也不是指那些村干部软弱，村里恶势力横行、欺 压百姓，农民敢怒不敢言的村庄。这两类村庄在我国 74 万个自治村中 还只占少数。但公共物品供给不足，不能满足农民需要却是相当多数 村庄存有的现象。农村的公共设施远不能满足农民需要。很多地方农民住房翻新了，但 门前的道路还是一下雨就满地泥泞。很多地方农民的收入已经可以购 买洗衣机和电冰箱，但村里没有自来水，电压不稳定，所以农民有钱也不能购买。1995 年在中部的皖、赣、湘三省,

14、农户洗衣机拥有量不到 5%，而西北、西南大多数省区，农户洗衣机的拥有量也不足 10%，远低 于沿海发达省分和城市郊区。比起物质形态的公共设施，公共服务方面需求的满足水准可能更差。 农民对公共服务的最低要求是公平和安全。有的地方老农一夜要起来 几次，查看圈里的牛是不是被人偷走了。这种事例反映出生活改善了 的农民仍缺乏安全感。而农村公有财产分配和公共事务处理不公更是 农民上访告状的主要原因。农民对公共服务的更高要求则是用好集体 财产，带领他们致富。而能做到这一点的村子据估计不超过 20%。由此可见，公共管理的状况关系到农村的社会稳定和农民的福利水平。 改善农村公共管理，将是新时期我党联系群众的重要

15、体现。四、农村公共管理落后的原因和对策农村公共管理落后的内部原因是村干部对市场经济环境中村庄的公共 管理还不熟悉。从理论上讲，公共品的供给成本不随消费者的数量增 加而变化。比如多几个人或少几个人在村内道路上行走，并不会改变 修筑道路的成本。因此，总会有人希望免费享用其它人出资提供的公 共品。因为这种“搭便车”问题的存有，如果纯粹依照市场交易，公 共品的供给往往满足不了需要。这就需要政府介入，通过收税来提供 公共品。在农村，村干部则扮演这种权威角色。除非村的集体经济收 入很高，否则村干部必须向农民收钱以支付必要的公共开支。但是村 民收入毕竟还不高，而且很多地方农民对集体项目投资失败仍记忆犹 新，因此农民认为他们有限的资源用于公共项目投资风险很高。鲁 糠段耐友、宗族关系就比较复杂，过去的政治运动又增加了村民之间的一些 矛盾。另外，除了调整土地和道德压力外，村干部并不具有政府一级 的强制性行政手段。因此，要采取集体行动的难度就更大了。农村管理落后的外部原因是政府给村干部下达了太多的强制性任务， 如计划生育、收定购粮、收缴提留款、集资，以及其它中心工作。如果说 80 年代矛盾集中于计划生育和收定购粮等计划任务上，那么 90 年代主要矛盾已转变为地方政府乱集资、乱收费等加重农民负担的问 题。根据全国农村固定观察点资料，1995 年 235 个样本村的集体财务收入 比 1986 年增长了