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1、关于改革税收管理员制度的思索推动税源专业化管理是深化税收征管改革、解决税收征管深层次问题的重要途径。作为税源专业化管理的重要内容，现行的税收管理员制度已不能适应日益困难的征管实际工作须要，暴露出的种种弊端和制度设计缺陷不容忽视，税收管理员制度改革势在必行。一、现行税收管理员制度存在的问题2005年实施税收管理员制度以来，原来税务专管员制度框架下“淡化责任，疏于管理”的现象得到有效缓解，税收征管的质量、效率和税源控管实力得到进一步提升。但随着企业经营形式日益多元、税源管理日趋困难、税收风险不断加大，传统的管理理念和模式已显得有些滞后。（一）管理理念和责任心与形势要求不适应。有的税收管理员的管理理
2、念还停留在以前的管理模式上，把管理员制度当作专管员制度的翻版，违反了税收管理员制度设计的初衷。有的基层税收管理员在工作中缺乏责随意识，调查不深化，巡管不到位，税源底子不清，登记信息不实，经营状况不明，导致管理不到位，执法风险高。漏征漏管现象屡查屡现，有些即便纳入登记的也是控而不管，有的税管员连所管企业地理位置都不清晰。同时对税收管理员工作绩效不能做到有效评价，“干与不干一个样，干好干坏一个样”的局面无法从根本上通过考核方式加以解决，从而造成税收管理员有职无责的现状。（二）权力过于集中不易监管。目前，基层税收管理员行使着除税款征收和税务稽查之外的管理职责，涵盖了从纳税人办证、巡查、税种鉴定、资格
3、认定、发票领购、实惠资格调查、纳税评估、注销调查、税法宣扬、财务辅导等诸多涉税事项。另外，税收管理员划片管理、固定管户，和所管理的纳税人事实上已形成了点对点的关系，简单把“责任田”变成“自留地”，排斥监管，造成监督盲区；同时也简单发生不作为、乱作为甚至徇私舞弊等行为。（三）征管信息不对称影响职责履行。当前，管理对象日益困难多元，经营核算方式敏捷多变，企业两套账、现金交易、虚开虚抵等偷逃税款行为层出不穷，税收管理员获得征管信息受到局限，单靠个人力气，根本无法对企业的货物流、资金流、票据流进行有效监管，不能全面驾驭企业生产经营状况，对申报的真实性亦无法进行正确推断，客观上造成履行职责不到位。（四）
4、工作量加大易造成疲于应付。随着经济社会发展，纳税人数量急剧增长，税收管理员人均管户不断增多。以济源为例，基层一线税收管理员人均管户为102户，城区比例更高。同时近年来专项整治和税收风险管理日趋加强，自上而下的税源调查、疑点核实、执法考核、质量监控、税种管理等任务较多，对信息化、专业化要求越来越高，税收管理员在做好这些调查反馈工作的同时，还要兼顾做好税源管理工作，简单出现疲于应付现象。（五）人员素养不适应工作要求。从济源市局来看，一线从事税源管理的93人，要担当全局26亿元税收任务，人均税收近2800万元，而第一学历在本科以上的人员所占比例仅为10%，大专以上也仅为17%。另外，税收管理员年龄普
5、遍偏高，学问老化，计算机操作技能不强，很难利用信息系统对各类信息资料和数据开展深层次分析运用、风险分析识别、实行主动有效的应对措施，造成税收管理不到位甚至缺位。（六）管理过程中存在潜在风险。在税收管理环节形成执法风险和廉政风险的因素许多，有税收政策本身存在漏洞或可操作性不强造成的风险，有税收管理员依法行政意识、纳税服务意识不强和执法实力不足产生的风险，有个人志向信念不坚决、思想道德缺失的风险，也有机制和流程设计不合理、赐予税收管理员的职责过于宽泛过于笼统、缺乏相关流程支持和权力制约等因素产生的风险。二、税收管理员制度的改革取向税收管理员制度必需改革，但对于取消还是保留完善的选择，在目前状况下，
6、我们还是倾向于后者。基本理由如下：（一）作为税收征管最基础的工作，管户职责理应加强而不能减弱。不管当前税收管理员制度会如何改革，叫法会如何变更，只要有税务登记的存在，纳税人户籍管理的职能就不会取消。这是法律上征纳双方权利义务关系成立的前提条件，纳税人据此履行纳税义务。因此，可能改革后会出现税收管理员与纳税人不一一对应的状况，但基础的管户职责会始终存在，并且要持续加强。须要探讨的是如何科学地划分职责、科学地行使职责。（二）大量事务性工作和职责必需有人管理落实。目前手段和机制下，税务登记管理、发票管理、调查核实、税款核定、申报审核、欠税管理、档案管理、任务执行等事务性工作和职责须要一些专人来负责。
7、由于比较熟识管户实际状况，把这些工作安排给税收管理员特别适合。（三）工作机制的设置应当兼顾部分人员的实际状况。受人员素养和实力结构的制约，从当前队伍现状动身，适应科学化、精细化工作要求，从事深层次管理工作的人员还相对比较缺乏，不适合从事高级税务管理工作的人员还有相当数量。因此，从制度设计的角度，应当因人制宜，依据人员状况考虑岗位设置，还应当为基层保留税收管理员这一岗位。三、完善税收管理员制度的思路当前，我们应依据税源专业化管理要求，对税收管理员职责进行重新梳理、界定，舍弃不科学、不合理、不符合实际的职责要求，通过制度设计和岗责优化，明确其应当担当的职责，改革完善相关机制，充分发挥税收管理员制度
8、的应有作用。（一）重新定位，界定职责权限。总局2005年税收管理员制度（试行）中，一些税收管理员不能承受或不符合客观实际的职责要求应当进行修改完善。如：调查核实纳税人纳税申报（包括减免缓退税申请）事项和其他核定、认定事项的真实性；对分管纳税人开展纳税评估，综合运用各类信息资料和评估指标及其预警值查找异样，筛选重点评估分析对象；刚好采集纳税人生产经营、财务核算等相关信息，实行信息共享等，这些规定仅靠单个税收管理员的力气，根本无法完成或无法保证完成质量。因此，要依据实事求是和力所能及的原则，对税收管理员应负职责进行重新界定。（二）业务重组，实施专业管理。要依据税源专业化管理的要求，依据流程事项和风
9、险程度对税收管理员职责进行分解，由不同部门和团队进行专业管理，变更过去税收管理员一人统管、全面负责的局面，仅将基础事务性管理交由税收管理员负责。如对审批事项集中管理，将依纳税人涉税审批业务调整至办税服务厅，实行窗口干脆统一受理、调查、审批、反馈，实现纳税人办税“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的闭环运行，彻底打破纳税人事无巨细要找管理员的传统模式，辅之以其它多元化服务体系，为纳税人供应最简程序、最短路径、最少环节、公开透亮、便捷高效的办税服务。再如，分析、评估事项专业管理。市局应成立数据分析中心，强化信息管税和集中统筹，对全局风险事项评估、稽查进行分析识别、等级排序、统一协调、任务派单
10、；成立纳税评估科，由评估团队专职实施纳税评估。 （三）分级分类，优化资源配置。就内部而言，依据人员的素养、实力结构，将全职能、保姆式的税收管理员队伍重新按税源进行分级分类，选派优秀人员到大企业和行业管理等重点领域，一般人员则主要负责基础税源管理，使人员现状与管理对象充分匹配；就外部而言，按类型、职责、事项归并管理对象，成立大企业管理科（局），强化对规模以上企业实施专业管理，实行“大客户制”，突出分析监控和特性服务；成立以行业、集聚区管理为主线的税源管理单位，突出对重点行业和产业集聚区的专业管理；夯实税源日常管理单位职能，对辖区中小企业和个体工商户实施基础管理和分类辅导。（四）健全机制，规范权力
11、运行。要着力打破税收管理员在税源管理中“单兵作战”的格局，主动推行团队管户与专业管事紧密结合、高效运转的管理模式。变革过去一员式全程负责的机制，对于税额核定、调整、风险管理等执法事项依靠集体决策、团队实施、小组作业、派单管理，强化巡管巡查，扎实税源基础，优化纳税服务，建立“团队个人”、“管户管事”的分权制约、交叉闭合的税源管理机制。同时切实加强政务公开，主动推行风险内控机制，对重点环节和领域实现权力制衡和规范运作，完善新的管理模式下的绩效考核制度，明确岗位职责和工作标准，使税收管理员知道“干什么、怎么干、干到什么程度”，业绩突出的要赐予重奖重用，履职缺位的要严格追究问责，彻底解决职责界定模糊和“有职有权无责”的问题，提高税收管理员工作主动性和能动性。通过以上完善税收管理员制度的探究，可以初步实现管评分别、权责明晰、运转顺畅的税收管理员制度，既体现了税源专业化管理的要求，也体现了征管工作的“一体化”、“集约化”、“实体化”，又与风险管理和信息管税紧密结合，税收管理员制度得到有效优化，人员责任和实力相互匹配，机构和征管资源配置更加科学合理，应当说符合改革方向。1
