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1、世界银行和国际货币基金组织贷款交叉条件的法律分析 关键词: 世界银行/国际货币基金组织/贷款交叉条件/政策性贷款内容提要: 世界银行和国际货币基金组织在为借款国提供贷款援助时，经过交叉设定贷款条件强化贷款条件对借款国的约束力。依交叉条件设置方法不一样，可分为正式的贷款交叉条件和非正式的贷款交叉条件，其中世界银行在贷款协议中对国际货币基金组织贷款条件的交叉引用，使得国际货币基金组织非条约性质的贷款条件取得了法律约束力。应未雨绸缪，推进国际金融组织贷款条件的实体内容和设定程序改革，并采取必须的方法弱化贷款交叉条件的法律约束力。贷款条件，通常了解为贷款方在向借款方提供贷款时所设定的条件，详细包含贷款
2、的使用路径、还款日期、还款方法等，究其目标，关键在于保障贷款的安全性。对于发展性的国际组织而言，在保障贷款安全的同时，还着眼于贷款的功效性，即经过对贷款有效的、正确的利用，促进借款国的经济发展和社会进步。在世界银行和国际货币基金组织提供的金融援助活动中，贷款条件（loan conditionality）组成其关键要件，频繁出现在世界银行和国际货币基金组织的相关正式文件中。然而，何为“贷款条件”，世界银行和国际货币基金组织均未对其进行过正式的、官方的定义。Goseph Gold对国际货币基金组织的贷款条件进行分析时指出，贷款条件是指国际货币基金组织期望组员国根据组织协定的宗旨和条款的方法利用组织
3、贷款而应遵照的政策1。笔者认为，从提供贷款的国际金融组织角度看，贷款条件是其为保障贷款安全和功效实现的限制性政策；从借款国角度看，贷款条件是借款国对国际金融组织所作出的通常性承诺。学界对国际金融组织贷款条件的研究相对较多（注：仅以我国研究为限，研究国际货币基金组织贷款条件的关键论文有：徐崇利.国际货币基金组织贷款条件的利益分析和法律性质J法学，1999（5）；温树英.国际货币基金组织贷款条件改革的法律分析J山西大学学报，2021，（4）；鄂晓梅.析IMF贷款条件的法律效力J法学评论，2021（5）；曹勇.国际货币基金组织贷款条件研究：以阿根廷为例J国际金融研究，2021（11）；曹勇.国际货币
4、基金组织贷款的政治经济学分析：模型和案例J国际政治研究，2021（4）。相对而言，研究世界银行贷款条件的论文较少，关键有刘音论世界银行政策贷款条件性的概念及其发展J保山学院学报，2021（1）；方长荣世界银行非自愿政策和中国水库移民政策的比较分析J河海大学学报，2021（2），相对而言，对相关世界银行和国际货币基金组织两大最为主要的国际金融组织贷款交叉条件的研究却较为微弱。（注：部分国际货币基金组织贷款条件的研究论文包括到贷款交叉条件，但均未展开深入分析。现在相关的专题性论文仅有Sidney Dell. The Question of CrossConditionality. World De
5、velopment，Vol. 16，1988：557568； Nicholas Kremmydas. The CrossConditionality PhenomenonSome Legal Aspects. The International Lawyers，Vol. 23，1989：651675. 我国对相关问题的研究尚付诸阙如。）然而，伴随世界银行和国际货币基金组织功效界限的日渐模糊，和金融危机背景下二者在全球范围内提供金融援助的活动不停增加，贷款交叉条件出现的频率也日趋频繁，因此对借款国政治、经济乃至社会生活的影响（包含负面影响）也在日益深入。中国国际收支情况良好，外汇贮备充分，现阶段
6、暂无利用国际货币基金组织贷款的需要，关键是利用世界银行贷款，但并不排除未来利用国际货币基金组织贷款的可能，从而造成贷款交叉条件应用于中国。对此，有必须未雨绸缪，对世界银行和国际货币基金组织的贷款交叉条件从法学角度进行研究，方便为中国在面临贷款交叉条件时提供给对之策。一、贷款交叉条件的类型分析有学者指出，贷款条件在严格意义上并非含有确定内涵和外延的法律术语，不含有规范性，只是对客观现实和事实状态的描述而已2。相较贷款条件，贷款交叉条件的内涵和外延愈加模糊、混沌。不论是世界银行还是国际货币基金组织，全部未在正式文件中对贷款交叉条件进行过定义。通常认为，贷款交叉条件是指贷款方和借款方在贷款协议中要求
7、，假如借款方未能遵守或推行另一贷款方在另一贷款协议中所设定的贷款条件时，则视作借款方未遵守本贷款协议。在国际金融法领域中，贷款交叉条件关键出现在世界银行和国际货币基金组织的贷款文件中，比如世界银行在贷款协议中提及国际货币基金组织对某一借款国的贷款条件，并将借款国遵守或推行该贷款条件作为取得世界银行贷款的先决条件之一，在借款国未能符合上述要求时，世界银行则拒绝提供贷款。依据国际金融组织在贷款文件中对另一国际金融组织贷款条件引用方法的不一样，能够将贷款交叉文件分为正式的贷款交叉条件和非正式的贷款交叉条件。（一） 正式的贷款交叉条件正式的贷款交叉条件是指，某一国际金融组织在决定是否向借款国提供贷款，
8、以该借款国是否遵守并实施另一国际金融组织的贷款条件为必须的前提，不然该国际金融组织将拒绝提供贷款。在正式的贷款交叉条件情形下，组员国向世界银行申请政策性贷款（注：政策性贷款（policybased lending），是世界银行用于帮助借款国恢复国际收支平衡、填补我国政策改革和制度建设方面资金短缺问题的短期贷款，意在实现借款国的宏观发展目标。和世界银行的项目贷款相比，政策性贷款的贷款周期较短，贷款资金的支付程序也较为简便。）时，世界银行要求该借款国必需首先或同时向国际货币基金组织申请贷款，并必需首先或同时遵守国际货币基金组织在贷款协议中所设定的贷款条件，才能向世界银行申请政策性贷款。反之亦然。有
9、学者对贷款交叉条件的详细情形给予列举，指出正式的贷款交叉条件产生于以下四种情形：（1）某一国际金融组织对另一国际金融组织拟提供的贷款或现有贷款款项的支取行使或试图行使否决权；（2）双方达成正式的协议，在未取得一方同意的情况下，另一方不向任何组员国或特定组员国提供贷款或其它相关安排（如国际货币基金组织的备用安排）；（3）双方达成正式协议，要求在未取得一方同意的情况下，另一方停止向任何组员国或特定组员国提供先前同意的贷款或安排；（4）依据双方之间的安排，一方的官方行为，尤其是宣告借款国丧失向本组织借款的资格，可同时造成该借款国无法取得另一方的贷款3。在贷款实践中，国际货币基金组织关键经过备用安排的
10、方法向借款国提供贷款。在备用安排方法中，借款国应向国际货币基金组织提交意向书，并就为取得贷款资金拟采取的我国经济政策改革和国际货币基金组织进行协商、确定，并以此作为国际货币基金组织是否决定提供贷款的条件。因为在国际货币基金组织的贷款程序中，贷款条件系由借款国单方面提出并经和国际货币基金组织磋商后确定，借款国主动在意向书中设置贷款交叉条件的可能性极小，而国际货币基金组织在协商过程中添加该贷款交叉条件的可能性也不大。所以，通常情况下，国际货币基金组织的贷款程序不太可能产生贷款交叉条件。相对而言，因为世界银行在提供贷款时，要求和借款国签署贷款协议，所以可能会出现贷款交叉条件。如1977年，世界银行在
11、向牙买加提供贷款时，在贷款协议中设置的贷款条件之一，即是要求牙买加政府必需先向国际货币基金组织申请取得一定额度的备用安排4。组成正式的贷款交叉条件须符合以下三个要件：首先，贷款交叉条件系由世界银行实施董事会在考虑向借款国提供结构调整贷款时所设定，其目标在于实现世界银行和国际货币基金组织贷款安全的交叉保障；其次，贷款交叉条件应包含在世界银行的贷款协议中，组成贷款协议的正式条款之一，从而确保贷款交叉条件的法律约束力；再次，贷款交叉条件应明确提及借款国和基金间备用安排所设定的条件。假如贷款交叉条件仅仅提及备用安排的贷款条件，而未将其作为世界银行发放贷款的先决条件，则不组成正式的贷款交叉条件。（二）非
12、正式的贷款交叉条件正式的贷款交叉条件在实践中较为少见，现在仅有一例，即前已提及的1977年世界银行在向牙买加提供的贷款协议中所设定的取得贷款的先决条件。世界银行和国际货币基金组织通常采取非正式的、隐性的贷款交叉条件。非正式的贷款交叉条件是指，世界银行和国际货币基金组织均表示对对方的贷款条件给予充足的尊重，在不存在正式协议安排的情况下，世界银行和国际货币基金组织各自、独立的贷款决议造成一样的贷款条件的设置5。和正式的贷款交叉条件相比，在非正式的贷款交叉条件下，另一国际金融组织的贷款条件对本组织贷款条件的设置及是否提供贷款并无实质性的约束力。以政策框架文件（Policy Framework Pap
13、er，简称PFP）为例，借款国在贷款申请时应向世界银行和国际货币基金组织的工作人员同时提交PFP并进行磋商，并最终交各自机构的实施董事会同意经过。世界银行实施董事会应首先就PFP进行讨论，讨论的关键在于文件的发展性和结构性部分。国际货币基金组织则参考世界银行的评定结果对PFP进行讨论，但国际货币基金组织仍保持相对独立性，无须一定接收世界银行的意见。从理论上讲，非正式的贷款交叉条件包含以下三种方法：（1）间接的、非正式的磋商式贷款交叉条件，即世界银行和国际货币基金组织就是否向借款国提供贷款进行非正式的最终磋商，并就贷款条件的设置达成一致。这种非正式的磋商被认为是间接的、非正式的磋商性贷款交叉条件
14、4。在这种非正式的贷款交叉条件设置过程中，世界银行和国际货币基金组织均是经过和借款国的磋商，说服借款国接收其贷款条件。假如借款国不予接收，则两个国际组织均无法在贷款协议中添加其贷款条件。即使世界银行和国际货币基金组织最终拒绝贷款，也不会明确将借款国未接收或实施其它国际组织的贷款条件作为拒绝提供贷款的理由。（2）相互依靠性的、间接的、非正式的经济性贷款交叉条件，即世界银行和国际货币基金组织就某一借款国的贷款申请设置了类似的贷款条件。（3）非正式的、间接的、金融性的贷款交叉条件：某一国际金融组织影响另一国际金融组织贷款条件的设置，是经过商业银行、区域性发展银行、双边或多边的贷款方等其它参加方，在多
15、方间形成错综复杂的贷款交叉条件。如国际货币基金组织宣称某借款国未遵守其贷款条件，则其它商业银行可能降低对该国的信用评级，并将银行业务撤出该国，从而可能影响到借款国的的经济情况，进而可能影响到世界银行政策性贷款的提供。再如，世界银行可能影响商业银行对借款国信用度的判定，从而造成借款国在国际金融市场上的地位下降，进而影响到该国的信用政策和外汇贮备，最终对国际货币基金组织是否继续支持该国的项目贷款产生负面影响6。二、贷款交叉条件的法律分析（一）贷款交叉条件的法律性质如前所述，在非正式的贷款交叉条件情形中，一国际金融组织所设定的贷款条件对另一组织的贷款行为并无实质性的影响，不含有法律上的约束力。在一些
16、情况下，两个国际金融组织在贷款条件上的重合仅仅是一个巧合，并不含有法律上的联络。所以，非正式的贷款交叉条件并不含有在法律上进行讨论的必须。在正式的贷款交叉条件情形中，国际货币基金组织的贷款条件会对世界银行贷款条件的设置和贷款行为产生实质性的影响，因此有必须对国际货币基金组织贷款条件在世界银行贷款协议中的法律性质进行探讨。Richard Edwards指出，在一些情况下，世界银行将国际货币基金组织在备用安排或延期安排中对借款国的结论作为是否向该国发放贷款的条件。在这种情况下，世界银行实施董事会在同意该项贷款前，贷款条件已经得到了满足，所以无须再在贷款协议或担保协议中作出尤其约定7。Nicholas Kremmydas指出，国际货币基金组织的备用安排或其它类似安排并非世界银行贷款协议中的条件，而是先决条件（precondition），因此无须在世界银行贷款协议中对此给予
