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1、设立船舶油污损害赔偿基金的几个法律问题胡正良* 法学博士，上海海事大学教授，大连海事大学教授、博士生导师，律师，email: 一、引 言在我国，有关海海洋油污损害害赔偿基金的的研究始于11971年设设立国际油污污损害赔偿基基金的的国际际公约（以以下简称11971年基基金公约）。 1 International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage, 1971，简称“1971 Fund Convention”。该公约于1971年12月18
2、日原政府间海事协商组织（Inter-governmental Maritime Consultative Organization: IMCO）在布鲁塞尔召开的关于设立国际油污损害赔偿基金的会议上通过，1978年10月16日生效。我国没有参加该公约。 我国于1980年1月30日参加1969年国际油污损害民事责任公约（简称1969年民事责任公约之后，2 International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage, 1969，简称“1969 CLC”。该公约于1969年11月29日原政府间海事协商组织在布鲁塞尔召开的海上
3、油污损害法律会议上通过，1975年6月19日生效。该公约经过1976年、1984年、1992年和2000年四次修正。经1992年议定书修正后，该公约更名为1992年国际油污损害民事责任公约（简称1992年民事责任公约）。1996年5月30日1992年民事责任公约生效后，我国参加了该公约，但没有参加已于2003年11月1日生效的2000年修正案，该修正案只对香港特别行政区有约束力。参见：2003年11月11日交通部关于1992年国际油污损害民事责任公约议定书2000年修正案和1992年国际油污赔偿基金公约议定书2000年修正案生效的公告。 开展了我国是否应当参加1971年基金公约的讨论。讨论的结
4、果是，在我国当时是石油出口国的情况下，参加1971年基金公约利大于弊，3 根据1971年基金公约第10条第1款，有义务向国际污染损害赔偿基金交纳摊款的人，是指缔约国内在一个日历年度中从下列途径收到摊款石油总量超过15万吨的任何人：（1）在该国领土内的港口或油站收到从海上运至这些港口或油站的摊款石油；（2）在位于该缔约国领土内的任何油站，收到从海上运来而卸于非缔约国港口或油站的摊款石油（但这种摊款石油计入在该非缔约国卸载后第一个收到该项石油的缔约国的摊款石油量中）。因此，对于通过海运出口的石油，无需交纳基金摊款。 但因不能解决向国际污染损害赔偿基金（International Fund for
5、Compensation for Pollution Damage）交纳摊款的主体问题而搁置。4 根据前述1971年基金公约第10条第1款的规定，如果我国参加该公约，收到国内海上运输石油的炼油厂有义务向国际污染损害赔偿基金交纳摊款，但这些炼油厂表示不愿意交纳该摊款。 90年代初我国转变为石油进口国后，主流观点认为，我国参加1971年基金公约的弊大于利。近年来，随着我我国进口石油油数量迅速增增加，以及船船舶油污事故故的频繁发生生，设立国内内船舶油污损损害赔偿基金金，成为海事事部门和理论论界研究的热热门话题，并并引起了国家家主管部门的的高度重视。目前，我国已成为世界第三大石油消费国，2003年和2
6、004年石油进口量均超过1亿吨，沿海石油运输量超过2亿吨。我国已开始实施国家石油安全战略，能源需求进一步增加。我国进口石油90%通过海上船舶运输实现，目前每天航行于我国沿海的各类油轮多达200艘左右。5 船舶油污事故后续处理亟待“破题”，载于世界商业评论ICXO.COM，2005年4月4日。 繁忙的海上石油运输使海上通航环境更趋复杂，加上油轮日趋大型化，重大的船舶油污潜在风险系数随之上升。据海事部门最新统计，6 同上注 过去的两年多来，全国沿海和内河水域共发生船舶污染事故151起，其中溢油量10吨以上的事故20起，50吨以上的事故6起，总溢油量2732吨。其中，2002年11月23日发生在天津
7、附近海域的“塔斯曼海”（TASMAN SEA）轮轻质原油污染事故、2003年8月5日发生在黄浦江水域的“长阳”轮燃油污染事故，以及2004年12月7日发生在珠江口水域的“地中海伊伦娜”（MSC ILONA）轮燃油污染事故等几起重大船舶污染事故，虽然都得到了海事部门及时和有效地处置，但海事部门更加认识到设立我国船舶油污损害赔偿基金的重要性和紧迫性。这两年来，设立立我国船舶油油污损害赔偿偿基金的工作作有了很大进进展。20003年1月，交交通部会同财财政部向国务务院上报了关关于尽快建立立我国船舶油油污损害赔偿偿机制的请示示，建议设设立我国船舶舶油污损害赔赔偿基金。 2003年年2月，国务务院同意交通
8、通部和财政部部建议。同年年8月，财政政部、交通部部组成调查组组赴上海、宁宁波等地开展展调研，并起起草了船舶舶油污损害赔赔偿基金征收收和使用管理理办法，并并分别征求了了国务院有关关部门和主要要石油货主意意见。与此同同时，海事系系统内部广泛泛开展了船舶舶油污损害赔赔偿问题研究究，为将来船船舶油污损害害赔偿基金制制度出台做好好前期准备。7 同上注船舶油污损害赔赔偿基金是一一种油污损害害风险的分摊摊机制，其主主要目的是保保障油污受害害人的损失得得以充分或者者适当的赔偿偿。自19971年基金金公约实施施以来，这一一机制被证明明是合理和行行之有效的机机制。但是，船船舶油污损害害赔偿基金作作为一项法律律制度
9、，其设设立、管理和和使用，涉及及复杂的法律律问题。为保保障这一制度度科学地建立立和合法有效效地运作，需需要从法律的的角度对这一一制度加以深深入的分析和和研究。本文从这一制度度的法律载体体，油污损害害赔偿基金的的性质与管理理主体、资金金来源、使用用、基金的代代位求偿权等等方面，从我我国的实际情情况出发，参参照19992年基金公公约，8 即1992年设立国际油污损害赔偿基金的的国际公约（International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil pollution D
10、amage, 1992，简称“1992 Fund Convention”）。该公约系经1992年议定书修订的1971年基金公约。该议定书于1992年11月27日国际海事组织在伦敦召开的会议上通过，1996年5月30日生效。该公约经过2000年修正案的修正，且于2003年11月1日生效。该公约只对香港特别行政区有约束力。参见：2003年11月11日交通部关于1992年国际油污损害民事责任公约议定书2000年修正案和1992年国际油污赔偿基金公约议定书2000年修正案生效的公告。 以以及美国的相相关立法与实实践，进行理理论阐述和分分析，希望对对我国船舶油油污损害赔偿偿基金制度的的建立提供一一定的理
11、论参参考。二、船舶油污损损害赔偿基金金制度的法律律载体任何一项制度，只只有当由适当当的法律作出出明确规定时时，才具有法法律效力。该该法律即为该该制度的法律律载体。适当当的法律是指指该法律应当当保障该制度度具有法律效效力。因此，采采用什么法律律作为一项制制度的载体，取取决于该制度度的性质与内内涵。船舶油油污损害赔偿偿基金制度也也应当由适当当的法律作为为载体。2000年4月月1日起施行行的海洋环境境保护法9 1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过。 第66条规定定：“国家完善并并实施船舶油油污损害民事事赔偿责任制制度；按照船船舶油污损害害赔偿责任由由船东和货主主共同
12、承担风风险的原则，建建立船舶油污污保险、油污污损害赔偿基基金制度。实实施船舶油污污保险、油污污损害赔偿基基金制度的具具体办法由国国务院规定。”因此，国务院根据本条规定制定船舶油污损害赔偿基金制度的具体办法，符合2000年7月1日起施行的立法法第56条关于“国务院根据宪法和法律，制定行政法规的规定，10 2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过。 具有法律效力。目前，财政部和和交通部起草草的船舶油油污损害赔偿偿基金征收和和使用管理办办法，如经经国务院通过过和公布，便便具有行政法法规的效力。因因此，根据海海洋环境保护护法的上述述授权，国务务院制定行政政法规作为船船舶油污损害害赔偿基
13、金的的法律载体，是是使该制度具具有法律效力力的最便利途途径。但是，船舶油污污损害赔偿基基金制度不仅仅仅涉及行政政机关对该基基金的征收和和管理，更多多的是涉及该该基金的使用用。该基金的的使用主要包包括：基金所所适用的船舶舶、油类和地地理范围，基基金对油污损损害赔偿的范范围，基金对对油污损害免免于赔偿的情情况，基金对对油污损害赔赔偿的金额，基基金对油污损损害赔偿后的的代位权，向向基金索赔的的时效等。可可见，这些内内容基本上属属于民事法律律的范畴。而而且，这些内内容的复杂性性和特殊性表表明船舶油污污损害赔偿基基金制度应作作为一项民事事基本制度。根据立法法第8条，民事基本制制度属于只能制定定法律的事项
14、。换言之之，根据这一一规定，船舶舶油污损害赔赔偿基金制度度的内容或者者主要内容，应应当以法律作作为载体，而而不是效力层层次低于法律律的行政法规规。前述海海洋环境保护护法第666条的原则性性授权规定，并并不能反映船船舶油污损害害赔偿基金制制度作为一项项民事基本制制度的基本内内涵，从而并并不充分满足足立法法第8条的要求求。因此，笔者建议议，船舶油污污损害赔偿基基金制度的法法律载体，通通过两个步骤骤加以确立和和完善。第一一、国务院根根据海洋环环境保护法第第66条的原原则性授权规规定，制定和和公布船舶舶油污损害赔赔偿基金征收收和使用管理理办法，明明确规定基金金的征收主体体和使用管理理主体、征收收对象、
15、征收收范围、征收标准、用用途、使用程程序等内容，借以初步确立船舶油污损害赔偿基金法律制度；第二、在今后修改海商法时，在拟增加的“船舶油污损害赔偿”一章，11 司玉琢、胡正良主编：中华人民共和国海商法修改建议稿条文、参考立法例、说明，大连: 大连海事大学出版社2003年版，第43-47页。 规定有义务交纳基金摊款的人，基金所适用的船舶、油类和地理范围，基金对油污损害赔偿的范围，基金对油污损害免于赔偿的情况，基金对油污损害赔偿的金额，基金对油污损害赔偿后的代位权，向基金索赔的时效等主要内容，同时对船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法进行修改。这样，船舶油污损害赔偿基金制度中，涉及民事基本制度的基本内容以法律的形式规定，而涉及基金征收和使用管理等主要表现为行政性和操作性的内容以行政法规、部门规章的形式规定，两者相互协调和补充。三、船舶油污损损害赔偿基金金的性质与征征收管理主体体 （一）船舶油污损害赔偿基金的性质在现实生活中，存存在名目繁多多的基金。有有学者将基金金分为政府建建设基金、投投资基金和社社会公益基金金。12 厉以宁：投资基金法律制度，全国人大常委会法制讲座：人民网。国务院2004年2月4日公布、2004年6月1日起施行的基金会管理条例第2条规定：“本条例所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的
