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1、我国公共政策制定中的公民参与制度困境探析摘 要：公民参与有利于我国公共政策制定的民主化、科学化的发展，增强政策的 合法性和合理性，提高我国公共政策的效率。然而我国公共政策制定中公民参与制度仍 然面临着较为严重的缺陷，因此，本文试图从制度层面进行分析，找出我国公民参与政 策制定的有效的制度保障。关键词：公共政策；公民参与；制度缺陷；途径随着我国政治现代化的发展，政治民主化进程的顺利展开，公民的民主意识日益提 高，公民参与成为现代政治社会生活中不可或缺的一部分，公共政策制定中的公民参与也进入了新的发展时期。然而中国特殊的政治环境决定了公共政策制定多由国家统一规 划，政府主导，“自上而下”的。这必然
2、给公众参与公共政策制定带来众多的障碍性因 素，增加公众参与的成本，导致公众参与的制度性困境。要实现真正的公民参与，保证 公共政策制定的民主化、科学化，就必须找到克服上述困境的制度安排。一、现阶段我国公共政策制定中公民参与制度的困境（一）相关法律、法规不完善我国现行法律中对公民的参政权、监督权、言论自由等基本政治权力均作出了规定， 为公民参与公共政策的制定提供了强有力的法律依据， 而对公民参与公共政策制定的具 体制度、程序、方式及渠道并未作出具体的可操作性的解释。这就导致所谓参与只能是浮于表面，容易造成公民参与权的丧失。（二）制度安排不到位，公民参与机制不健全首先，选举制度有待进一步完善。我国公
3、民参与并影响公共政策制定的主要方式便 是选举制度，然而我国的人大代表县级以上实行多重间接选举，使得公民的利益需求在 自下而上的传递过程中不可避免地产生遗漏、 搁置等现象，造成信息传递障碍，使得公 民通过选举途径参与公共政策制定的效果大打折扣。其次，听证制度不健全。听证制度自20世纪90年代引入到我国政府公共决策领域 至今仍处于初步尝试阶段，由于政治、经济、社会等各方面的宏观体制转轨未完成等客 观因素以及组织者的听证意识不到位、 公众的听证意识欠缺等主观因素的存在， 目前存 在具体制度建设的滞后、透明度不够高以及听证的效能太低等问题。再次，政务公开力度有待加强。自1998年中共中央办公厅、国务院
4、办公厅联合发 布关于在农村实行村务公开和民主管理制度的通知，到2007年4月政府信息公 开条例的颁布，我国已初步形成了符合中国国情和实际的政务公开制度，但我国的政务公开仍存在政务公开过于形式主义化、 重视公开而不注意反馈、“暗箱操作”、信访制 度不完善等冋题。（三）公民参与的实施机制不完善对于一个社会或组织系统来讲，如果制度得不到实施，不仅会影响制度的稳定性和 权威性，而且会让人们产生蔑视制度的文化心理。在现行条件下，由于制度设计上的原 因，在我国公民直接参与公共政策制定的途径是极其有限的，即便是已经建立了一些公民参与的制度化渠道，但在很大程度上也是流于形式，公民的知情权难以运用，参政权 难以
5、充分发挥，监督权难以落实。（四）传统观念等非制度方面存在缺陷一方面，我国传统的政治文化所形成的“官本位”思想和“管本位”的执政理念极 大地压抑了公众参与的热情，使公众在行使自己当家作主的权利时顾虑重重， 形成公众 参与的政治文化困境。另一方面由于公民掌握的资源是相对非常有限的，所以当公民试图影响一个比自己力量庞大得多的政府时， 感受到一种较低的政治效能感，从而表现出 一种参与的冷漠。二、完善公共政策制定中公民参与制度的对策建议（一）完善相关法律、法规，实现公民参与法制化首先要加强立法，明确公民参与公共政策制定的范围，切实保障公民的参与权利。公民参与公共政策制定过程中的一方是拥有权力的政府，一方
6、是普通民众，在这种不对等的博弈中，只有用法律、法规加以规范，才能实现真正意义上的公民参与。为此可用 完善的法律、法规对第三部门的政策参与进行法律赋权，明确其在公共政策过程中的权利和义务，使公民通过第三部门实现对公共政策理性、有效的参与。同时，还应通过立 法对公民的参与权利的行使进行恰当限定。其次，完善相关法律、法规，加强公民参与公共政策制定的程序化保障。公民参与 权利只有在民主权利保障制度，尤其是程序性制度规定健全的情况下， 才有行使权利的 可能性。当前完善公民参与公共政策制定的法律、 法规，主要是在充分尊重宪法和法律 赋予公民的政治权利和自由的前提下， 对公民参与的方式、途径进行明确的规定，
7、使其 以法律的形式固定下来，保障公民参与的制度化、规范化、程序化发展。（二）完善各项制度，健全公民参与机制首先，完善选举制度。选举权是公民有序进行政治参与的最重要、最直接、最广泛 的政治权力。因此要健全基层自治组织和民主管理制度， 完善公开办事制度，完善对当 选人的监督和罢免制度，增加选民对候选人了解的透明度，使选举过程体现选民意志。 此外，还应在更广泛的意义上，扩大公民直接参与选举的范围和领域。其次，健全听证制度。一是健全听证程序及规则，切实实现听证的透明化。及时向 社会公布相关信息，允许一定数量的普通公民旁听并及时公开听证结果。二是进一步规范代表的产生方式，合理确定代表比例及来源，保证参与
8、者的广泛代表性以及利益分配 的公正性。三是明确规定听证会在政府公共政策制定中的地位与作用，以确保在听证活动中所达成的共识能对公共政策产生实质性的影响。四是扩大听证制度的实施范围。如重要的价格决策、重大的工程建设决策等都应该实行听证制度。再次，强化政务公开制度。一是强化重大决策公示制度。凡涉及经济、社会重大决 策的事项，应向社会公开说明，在广泛征求群众意见的基础上，再进行决策。二是完善 公民意见征集制度。政务公开不仅仅是政府单向的信息公开过程， 更是一个政府主动向 社会征求意见、输入民意的过程。同时，我们也可以借鉴发达国家的经验，将各种独立 调查机构作为了解社情民意的新途径、 新手段，进一步提高
9、政府决策的民主化、 科学化 水平。（三）强化制度实施机制和监督管理机制在推动公民参与公共政策制定的过程中，还应对其参与过程进行规范、监督，切 实保障各项制度的贯彻落实，确保公共政策制定中公民参与的各方正确对待公民参与问 题，采取有效的措施调动公民参与的积极性，提高公民参与的效果。此外，还应进一步 加强舆论监督。舆论监督一方面可以发现公共政策制定中公民参与方面存在的问题，进而促进相应的政策主体采取有效措施改进公民参与的程度和效果；另一方面，舆论监督本身就是实现公民参与的一种手段。（四）加强宣传、引导，走出认识误区公民参与公共政策制定的真正实现需要全社会每一个个体及相关组织自觉拥有参 与意识，正确
10、对待公民参与公共政策的制定， 为此必须加强教育及舆论的宣传和引导作 用。首先，政府部门要实现从“统治者”、“控制者”到“社会服务者”和“社会参与人” 角色转变。其次，应强化公民自身的参与意识，提高公民的素质及其主人翁意识，让公 民认识到公共政策制定不只是政府单方面的行为，而是政府和公民两者之间的互动行为 和过程。参考文献：1 加布利埃尔阿尔蒙德比较政治学：体系、过程和政策M.上海译文出版社，1987.2 林志鹏.论社会转型期我国公民政策参与J.政治学研究，2004，1.3 石路.当代中国政府公共决策中的公民参与问题研究D.上海：华东师范大学，2007.4 刘晓.转型期公共政策失败的制度分析及其防范途径J.甘肃理论学刊，2006,(5).
