财税政策选择与区域经济协调发展

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1、财税政策选择与区域经济协调发展作者：天津办 文章来源：驻穗机构报送信息 点击数： 197 更新时间： 2007-6-22 15:40:23我国“十一五”规划纲要中明确指出，要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发 挥比较优势、 加强薄弱环节、 享受均等化基本公共服务的要求， 逐步形成主体功能定位清晰， 东中西良性互动， 公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。 目前， 我国 社会处在经济增长方式转变、 产业结构转换、 经济体制转轨的关键时刻， 区域经济关系着微 观经济与宏观经济的健康发展， 缩小区域发展的差距、 实现区域协调发展， 是促进国民经济 持续、快速、协调、健康发展

2、和社会全面进步、实现小康社会的客观要求，对于我国经济结 构调整有着重要意义。各国在区域经济发展的过程中， 特别是在经济转型或经济起飞时期， 都会存在一定的不 平衡现象， 并以此构成区域间竞争的基础，硬性消除区域差距的做法是不妥当的。 但是，在 区域发展的过程中，假如区域经济差距超过一定的“限度” ，则会导致区域间经济、社会的 矛盾扩大， 从而延缓发展，甚至发生停滞和倒退。 因此在目前以及今后一个较长时期， 抑制 地区经济发展差距扩大的趋势， 逐步缩小东中西部地区居民之间的社会福利水平差距， 促进 区域经济协调发展， 是我国经济社会发展面临的重大任务， 也是制定区域协调发展战略的基 本出发点。一

3、、合理的财税政策选择和创新是集合市场调节和政府调控优势、 协调区域发展的最佳 渠道国内外对于协调区域经济发展， 缩小区域经济发展水平差距的研究表明， 主要有两种机 制或途径来协调区域发展：一个是利用市场机制“看不见的手”进行资源配置，通过推动国 民经济总体发展， 使得各个区域之间自动达到协调发展， 也就是通过市场途径来解决区域经 济发展不协调问题； 一个是政府机制， 认为区域经济发展的不平衡和不协调是市场失灵的表 现，需要通过政府“看得见的手”来进行干预和宏观调控，采取积极的政策，推动区域经济 的协调发展，也就是通过行政途径来推动区域经济协调发展。经济理论和国内外的经验都表明， “市场协调”和

4、“政府协调”是区域经济协调发展的 两种手段， 市场协调是基础， 政府协调是补充， 它以市场协调为对象， 弥补市场失灵。 因此， 在我国目前的情况下， 应该将发挥市场配置资源的基础性作用与适当发挥政府作用这两种协 调手段、机制相结合，共同促进区域经济的协调发展。在协调区域经济发展过程中， 作为宏观调控杠杆之一的财税政策， 历来是各国政府作用 于经济的重要手段， 而且经济发达国家实施的以财税政策为主的区域经济政策， 在解决区域 经济发展不平衡过程中已经发挥了巨大的作用，值得我们借鉴。区域财税政策是政府为满足社会公共需要而对一部分社会产品进行集中分配所采取的 宏观调控措施， 它作为一种投资、消费和就

5、业的信号，通过影响区域经济主体的行为， 最终 引导资源、 要素和产品在区域之间重新调整， 以缩小由于资源禀赋、 历史原因及市场机制自 发作用而形成的地区经济差距， 因此区域财税政策对于区域经济的干预不是取代市场， 而是 在市场调节的基础上， 针对市场机制在区域经济发展中的失灵领域进行调节和引导， 是发挥 政府和市场两种手段的长处， 保持发达地区经济持续增长， 促进落后地区经济发展、 实现区 域经济协调的重要工具。通过对协调区域经济发展的市场途径和行政途径的比较分析，我们认为， 政府的财税政策在协调区域经济方面应该发挥其重要作用， 但是要针对目前财税政策的问题进行改进， 选 择合理的财税政策引导

6、资源市场、 要素市场、 产品市场在区域之间的调整， 以缩短地区经济 差距，促进区域经济协调发展。、当前我国财税政策在协调区域经济发展方面存在的问题现行财税体制与区域经济协调发展仍存在诸多不适应的地方， 突出体现在分税体制不完善、财政转移支付制度不规范、税收优惠政策不合理等方面，具体包括：（一）财政政策方面1. 现行转移支付制度的问题。 1994 年我国推行的分税制改革， 中央在税收返还上采取了存量不变，增量调整”的办法。由于税收返还额和体制补助是依据“基数法”来测算的，所以以 1993 年为基数，进行环比递增方案，由于东部沿海地区扩张基数的能力远高于中西 部地区， 中西部各省财政收入基数低、

7、增长慢，这样经济发达的东部沿海地区自然返还得多， 经济欠发达的中西部地区则返还得少，这种不规划的税收返还使得 1994 年的分税制改革未 能发挥它在协调区域经济发展中应该起到的作用， 致使富的地方更富， 穷的地方更穷， 不仅 未能解决由于历史原因造成的地区财力分配不均和公共服务水平差距大的问题， 而且基层政 府收入的不平等反过来又加剧了地区间的差距。2. 财政投资资金来源于政府的财政资金和国债资金，投融资渠道单一，资金规模较小，资金使用的政策性不强，投资结构不合理，投资效益较低。3. 专项拨款和结算补助没有规范的分配方法，随意性大，分配结果使东部沿海经济较发 达地区反而得到的拨款多， 不但未能

8、解决公共服务能力均等化问题， 反而使东西部差距进 步扩大。（二）税收政策方面由于部分税收优惠政策以及资源税、 生产型的增值税、 不统二的内资企业所得税等现行 税收制度存在的明显缺陷， 使统一的税制在不同的地区产生了不同的税负效应， 影响了区域 经济的协调发展， 不合理的税收政策对地区间经济发展差距甚至起到了 “逆向调节” 的作用。西部地区的税负仍然1. 税收政策的调整并没有使西部获得比东部地区更多的税收优惠， 重于东、中部地区。2. 现行的税收优惠政策没能体现出产业导向，对国家需要优先发展的产业和经济欠发达地区并无特别的鼓励措施， 对产业结构的引导能力不强。 目前， 西部地区迫切需要发展的是

9、交通、 能源、原材料等基础产业以及高科技产业， 而现行税收优惠政策行业倾斜度却明显不 够。3. 现行税制结构的问题。 1994 年税制改革后， “生产型”增值税使资本有机构成高的产 业的税负重于其它产业， 而中部、 西部产业主要以资源开采业、 重工业等这些资本有机构成高的企业为主，使得西部地区产业税负增加，不利于西部优势产业的发展。4. 地方政府没有地方税收立法权，也没有税收减免权，不利于调动地方积极性，制约了 地方资源配置效率。尽管中华人民共和国税收征收管理法规定了税收立法权和管理权， 但在具体实践中， 由于税务部门及各地方政府没有权限依据经济发展现状对税收政策进行调 整，也就导致税收政策中

10、存在的制度性缺陷不能得到及时的纠正和调整， 对出台的税收政策 没有一个科学评估机制。（三）财税政策不当造成各区域之间固定资产投资差距扩大，公共服务水平相差悬殊资金投入的增长及其流动对地区经济的发展有着重要的影响。 一般人均投资水平高的地 区，其人均 CDP 和人均收入也比较高，反之亦然。改革开放以来，我国经济发展的重心开 始东移， 由此决定了国家投资的地区布局必然向东部地区倾斜。 对国有企业比重相对较大又 长期依靠国家资金投入的中西部地区产生十分不利的影响并将拉大同东部地区的经济发展 差距。另一方面是对区域的各项公共服务和公共设施的资金投入， 对于建设形成良好的经济社 会环境有着重要意义。 在

11、现代市场经济条件下， 良好的公共服务和公共设施是吸引人才和资 金流人， 促进经济发展的基础性条件， 各企业及各种投资会根据并比较各地投资环境， 采用 “用脚投票” 的方式来选择基础设施、 投资条件和环境占优势的地区进行投资。 东部地区正 是得益于政府提供了优良的公共服务和较发达的公共设施， 在经济上得到了迅速发展。 因此 中西部地区经济发展差距与东部地区越拉越大， 在相当程度上也正是因为地方财力匮乏而无 力提供公共服务和公共设施。三、促进区域经济协调发展的财税政策选择通过分析我国目前财税政策在协调区域经济发展方面存在的问题， 本文提出规范转移支 付制度、 改革税制、 调整税收优惠、 增加固定资

12、产投资及公共产品和服务投入等一系列财税 政策， 以调节区域之间的资源配置， 为促进我国区域经济协调发展提供参考。 具体建议包括 以下几个方面：（一）建立规范的转移支付制度1. 建立有效的中央财政转移支付制度的前提是建立和提高中央财政的主导地位。中央财政只有在财政初次分配中占有较大的比重，才能保证有足够的财力用于对地方的转移支付， 才能通过转移支付逐步促进落后地区的经济发展， 提高社会公共服务水平， 逐步缩小地区差 距。2. 借鉴发达国家的做法，以“因素法”代替“基数法”实现标准化的转移支付，合理确 定中央政府对地方政府的财政转移支付办法和资金用途。 对特定地区的转移支付额， 必须同 该地的经济

13、发展水平、税负高低、城市化程度、民族风俗、人口、教育状况和对财政支出的 需求等因素相联系。 按照这些因素的影响程度确定统一标准， 进而确定财政支出水平。 而且 就资金用途而言，应确定一般转移支付 （主要用于弥补政权机关运转经费 ）和特定用途转移支 付（ 主要用于公共产品投资 ）两个方面，要把侧重点放在公共产品的投资上，以提高中西部地 区的自身吸引力。 同时要实现动态化的转移支付。 根据各地经济发展的实际情况， 决定转移 支付的量和结构。3. 建立以抑制横向不平衡为主的转移支付制度。财政转移支付一般包括纵向平衡和横向平衡，前者是上级政府对下级政府的拨款， 后者则是保证地方政府提供的公共服务水平基

14、本 均衡而给予的补助。 落后地区在基础设施方面的投资需求量要比发达地区更大， 与落后地区 相比， 发达地区的财政资金的边际效用是递减的， 这就需要中央政府从整体利益出发， 采取 转移支付的方法在地区之间实现预算调剂， 扶持落后地区的发展， 增加财政资金的边际效用， 以实现横向均衡目标。（二）区域经济发展税收选择的思路1. 调整税收优惠政策，营造公平的税收环境，促进中西部地区的快速发展。首先，应该实行国民待遇，统一内外资企业所得税。 1994 年的税制改革虽然统一了内 资企业的所得税， 但内外资企业仍实行两套不同的税制， 外资企业享有较多的税收优惠政策， 由于外资企业大多集中在东部沿海地区， 所

15、以东部沿海地区从中受益较多而中西部地区受益 较少。因此，要适时合并内外资企业的所得税。其次， 税收优惠要从区域倾斜转向以产业优惠为主。 改变目前实践中产生众多负面因素 的地区与企业导向的税收扶持政策， 实行统一、 规范、易于实践操作的产业导向型税收优惠。 通过税收政策和产业政策的相互配合，推动中西部地区的社会经济发展。2. 适当降低落后地区税负，吸引生产要素参与中西部建设。一是实行对中西部积极有效 的减免政策， 应特别强调以中央税的减免为主， 真正体现国家对其的实际扶持。 二是考虑适 当扩大增值税转型的试点范围。 实现生产型增值税向消费型增值税转型， 在一定程度上可以 刺激和鼓励投资， 给该地

16、区创造一个经济快速发展的机遇和环境； 三是要实行吸引投资的税 收政策。 对投资于中西部地区的企业， 适当提高折旧率或折旧额， 在一定期限内减征一定比 例的企业所得税； 对外来投资者以来源于中西部的税后所得再投资于中西部地区的， 实行全 额退税的鼓励政策； 四是实行吸引人才的个人所得税优惠政策， 提高个人所得税费用扣除标 准，对吸引人才的专门补贴予以免税，对技术成果转让、技术服务所得实行减税政策等。3. 逐步扩大中西部各省区政府的税收管理权限，赋予地方政府税收选择权。由于国家主 要是从大的经济区域考虑税收的问题， 在大的区域下还有很多小的区域， 这些区域可能在大 的区域下得不到税收优惠， 但从发展的角度看， 也需要一些税收优惠来促进其发展， 而国家 不可能面面俱到。这就要求中央下放一些税收立法权，让地方政府在中央大的税收政策下， 根据本地区经济发展的现状，适当地进行税收选择，以更好地促进这些地区