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1、连片特困区蓝皮书：中国连片特困区发展报告（）中国网月20日讯 由吉首大学、社科文献出版社联合举办的连片特困区蓝皮书发布会今天在中国社会科学院第一学术报告厅召开。会上发布了第一部关注中国连片特困区区域发展与扶贫攻坚的报告连片特困区蓝皮书:中国连片特困区发展报告(），该蓝皮书的出版弥补了国内集中连片特困区此类特殊类型区域蓝皮书的空白,为关注连片特困区区域发展与扶贫攻坚的社会各界提供了及时翔实的第一手信息和交流合伙的平台。连片特困区蓝皮书对涉及武陵山特困区在内的所有连片特困区进行研究，每年关注一种连片特困区。本册蓝皮书以率先启动“区域发展与扶贫攻坚”的“先行先试”区域武陵山片区为样本,以“多维减贫和
2、自我发展能力构建”为主题，全面考察了武陵山片区71县市区近来多维贫困和自我发展能力状况及其时空演变规律，并基于贫困各维度和自我发展能力各子系统的特性和演变趋势，提出了具体的对策建议。同步，对武陵山片区内“区域发展与扶贫攻坚”的典型个案进行解剖，总结了其经验与启示。由于武陵山片区是中国连片特困区的典型代表，因而，蓝皮书有关连片特困区多维贫困与自我发展能力评价、演变特性与趋势等普遍性、规律性问题的探讨同样合用于其她连片特困区。报告全面总结了“先行先试”给武陵山片区带来的机遇与挑战，试点启动一年获得的重要进展，武陵山片区多维贫困与自我发展能力的现状、特性与趋势，以及加快推动片区多维减贫和自我发展能力
3、哺育的思路、对策及展望。综合评价篇在构建连片特困区多维贫困测度指标体系和自我发展能力评价指标体系的基本上，从片区整体、分片区和县市区三个空间尺度层面对武陵山片区、和三个时间截面的多维贫困和自我发展能力状况进行了综合评价与时空演变分析,归纳了武陵山片区的多维贫困与自我发展能力特性及演变趋势。扶贫攻坚篇基于多维贫困的四个维度考察了武陵山片区的经济贫困、人类贫困、生态贫困和信息贫困的时序演变及内部空间分布特性,并分别探讨了相应的减贫思路与对策。区域发展篇则以自我发展能力构建为主线,从特色优势产业自我发展机理与途径、市场潜力测度与发展前景预测、经济地理时空演化与重塑以及软环境对比分析等方面对武陵山片区
4、的产业能力、市场能力、空间能力和软实力哺育进行了思考。先行先试篇通过对武陵山片区内具有代表性和典型性“先行先试”实践的个案剖析,归纳总结了跨域环境治理、专业村发展与减贫、跨省县域协作、民族团结创立与扶贫攻坚互相增进、生态旅游扶贫与发展等有关经验与启示。吉首大学作为地处武陵山片区腹地的高校,率先承当起了为连片特困区区域发展与扶贫攻坚献计献策的历史使命与社会责任。中国连片特困区发展报告蓝皮书也将为关注和关怀连片特困区发展的社会各界人士提供一种献计献策、智慧交流的平台。扶贫对象达1.2亿人21世纪的第一种十年,中国农村扶贫开发获得了明显成效,然而，随着中国农村扶贫开发纲要(）目的任务的如期完毕,中国
5、的贫困格局又呈现出新的特性,绝对贫困人口在分布上呈现出向边远山区、民族聚居区、革命老区、省际交界区等区域集中的大分散、小集中态势。这些贫困人口集中区被称为集中连片特殊困难区，简称连片特困区。顺应这一客观现实的变化,国家扶贫办制定的中国农村扶贫开发纲要(-）明确将六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山太行山区、吕梁山区、大别山区、罗宵山区等连片特困地区和已明的确施特殊政策的西藏、四省(四川、云南、甘肃、青海）藏区、新疆南疆三地州拟定为中国将来十年扶贫攻坚的主战场。六盘山区等11个集中连片特困区共波及19个省（区、市）的5个县,区域面积1.万
6、平方公里,区域人口2.28亿,其中乡村人口196亿。这些地区自然条件恶劣，生态环境脆弱，资源较为丰富,开发相对滞后。按照30元的最新贫困原则，,国内的扶贫对象仍有.22亿人,占农村户籍人口的127%。其中，连片特困区的贫困发生率为.4%,比全国平均水平高出5.7个百分点，覆盖了全国7以上的贫困人口。此外,11个连片特困区的人均地区生产总值、人均地方财政一般预算收入、农民人均纯收入三项指标分别只相称于西部平均水平的49%、4%和3。由于自然、民族、历史、政治等多种复杂因素的共同作用,一般的经济增长已无法带动连片特困区的发展,常规的扶贫手段也难以奏效。因此，创新扶贫开发和区域发展机制,实行连片特困
7、区的集中连片开发,将连片特困区作为国家扶贫攻坚的主战场是将来十年国家扶贫战略的必然选择。特困区在发展中被边沿虽然,在国家扶贫攻坚战略和西部大开发战略的支持和推动下,生存和温饱问题基本解决，但发展问题仍是制约其持续减贫和共享发展成果的瓶颈。连片特困区长期以来深陷贫困陷阱和梅佐乔诺陷阱,在国家发展空间格局中遭遇着被遗忘、被边沿、被救济的尴尬处境。微观层面,贫困个体的教育、住房、交通、信息、发展机会、生计资本等人类贫困问题相称严重；中观层面，片区内产业规模小、产业体系不健全、产业竞争力弱、市场容量有限、市场化限度低、空间格局不经济。宏观层面,片区经济未能融入全球、全国甚至区域经济大循环，既没有形成独
8、立的经济体系,也没能在区域、全国和全球分工体系中占据一席之地。缺少自生能力已然是连片特困区区域性贫困的本源。连片特困区跳出“贫困陷阱”必然需要外部的援助，并且应当是非常规的援助措施，如加大对连片特困区的投入和支持力度,中央财政专项扶贫资金新增部分重要用于连片特困区，集中实行一批民生工程，加快区域性重要基本设施建设步伐,加强生态建设和环保，增进基本公共服务均等化等。但又必须汲取以往“输血式”扶贫的教训,跨越严重依赖于外部“输血”的“梅佐乔诺陷阱”，在“输血”的同步形成“造血”功能，着眼于长期的自我发展能力哺育。“如果说，通过外部援助缓和连片特困区目前的贫困局面是治标,那么,将外部援助有效转化为区
9、域发展的支撑条件、动力源泉、要素积累则是针对连片特困区持久减贫的治本。显然，“标本兼治”才是实现连片特困区共享发展成果的有效途径,而哺育区域自我发展能力的治本之策更为核心。”应充足发挥贫困主体能动性片区内的贫困主体既是扶贫救济的对象,更是扶贫攻坚的主体。充足发挥贫困主体的积极性、能动性,让其参与扶贫攻坚实践是片区扶贫开发的必然规定。连片特困区贫困成因的复杂性、贫困维度的多重性、贫困限度的纵深性、减贫效应的脆弱性等共同决定了连片特困区区域发展与扶贫攻坚任务的艰巨性。有力、有效、有序推动片区扶贫开发，既需要加强有关的理论研究，深化对片区扶贫规律性的结识,为片区扶贫实践提供针对性强、实用有效的对策建
10、议,又需要动员、组织和整合社会各方资源积极投身于片区扶贫开发实践，使连片特困区区域发展与扶贫攻坚有充足的人、财、物等资源保障。而这都需要社会各界的共同努力。一方面,各级政府、各有关部委是片区扶贫攻坚的推动者、规划者、组织者、协调者和监督者，应发挥基本性的作用。另一方面,片区内的贫困主体既是扶贫救济的对象，更是扶贫攻坚的主体，充足发挥贫困主体的积极性、能动性,让其参与扶贫攻坚实践是片区扶贫开发的必然规定。再次,非政府组织和公司在片区扶贫开发中也需担当更重要的角色，发挥组织的专业化优势和效能。特别地,公司不应将参与扶贫实践仅看作承当社会责任，而应以“双赢”为目的推动面向连片特困区、面向低收入群体的
11、创新，为贫困群体参与经济社会活动、分享发展成果发明机会，提供平台。连片特困区的扶贫开发需要进一步强化专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局，综合应用整村推动、雨露筹划、产业开发、移民搬迁和综合治理等多种扶贫模式。专项扶贫的重点在于实行整村推动、以工代赈、产业扶贫、就业增进，对边远山区、民族地区、革命老区予以重点支持；行业扶贫则要结合有关部门职责，加快连片特困区基本设施建设、能源和生态环境建设，为片区发展特色产业发明良好的发展条件;社会扶贫应继续加强定点扶贫工作,推动结对帮扶、东西扶贫协作，广泛动员公司和社会各界参与扶贫。1个集中连片特困区虽然分散在中国的幅员上，但大都处在边远山区
12、、省际交界区、少数民族聚居区、革命老区,自然条件相对恶劣、交通相对闭塞、观念相对落后、行政分割相对严重，这些共同的特性使得连片特困区的贫困形成机制和演变规律具有共性;同步，各连片特困区又由于地理区位、气候条件、资源禀赋、文化习俗、产业基本等自然和人文环境的差别,使得各连片特困区在贫困成因、贫困分布和减贫对策方面必然存在特殊性。因而，探寻影响各连片特困区贫困形成和演变规律的普遍性和特殊性，并为各连片特困区区域发展与扶贫攻坚献计献策也需要社会各界（特别是各片区内社会各界）的积极参与和共同努力。应鼓励非赚钱性组织扶贫攻坚政府机构、BOP群体和O机构应扮演不同的角色，发挥不同的作用。政府机构是“区域发
13、展与扶贫攻坚”的组织者和推动者，这既是国内现行经济发展体制的必然规定,也是连片特困地区区情的客观需要。OP群体指在贫富差距中,如果将收入用金字塔的形式加以体现,处在收入金字塔底层的人群。NO机构则是指非政府组织。不同层级的政府机构具体扮演的角色应有所差别，其中,中央部委（国家扶贫办、国家发改委、国家民委）承当规划、指引、协调和监督的职责,省市政府及有关部门承当对中央部委负总责、对各地州市和各县市区的规划(实行规划)、指引、协调和监督职责，11地州市及71县市区则重要负责贯彻规划、具体组织和推动“区域发展与扶贫攻坚”的有关项目。其中，各县市区是规划的最后贯彻者。OP群体则是“区域发展与扶贫攻坚”
14、最重要和最直接的主体。长期以来，BOP群体仅被看作是“扶贫救济”的对象、“扶贫攻坚”的客体,忽视了其作为主体的身份。只有让占连片特困区人口总数中很大比重的BO群体参与到经济发展中，分享经济社会发展的成果,并通过“干中学”或有关培训积累人力资本、生计资本，才干真正使其挣脱贫困、增进区域发展。NO机构是“区域发展与扶贫攻坚”的重要主体，其中,公司以及多种非赚钱性组织应在连片特困区的区域发展与扶贫攻坚中发挥更大的作用。一方面,应鼓励公司实行面向P群体的创新,通过开发BO市场，在满足P群体的需求，实现减贫效应的同步增进片区的经济社会发展和公司赚钱,真正做到“承当社会责任和追求赚钱目的的统一”,进而激发
15、公司进入贫困地区、建设贫困地区的热情。另一方面，应鼓励和协调多种非赚钱性组织参与片区的区域发展与扶贫攻坚，充足发挥其在有关方面的专业优势、组织优势,使其成为大扶贫格局中重要的“润滑剂”。总之,在片区区域发展与扶贫攻坚中应明确上述三类主体的分工与定位，充足发挥各自的最大效能。扶贫攻坚谨防以邻为壑连片特困区区域发展与扶贫攻坚规划，要谨防“以邻为壑”、“画地为牢”的区位主义和本位主义作祟。作为连片特困区区域发展与扶贫攻坚规划的贯彻者,各县市区政府主观能动性的调动至关重要。通过优化既有的政绩考核和升迁机制,鼓励各县市区展开新一轮的“区域发展与扶贫攻坚”竞赛仍不失为激发各县市区政府积极性的重要举措。但另
16、一方面要谨防“以邻为壑”、“画地为牢”的区位主义和本位主义作祟,再次陷入“碎片化”的“行政区经济”格局中。因而，协调好区域竞赛与区域合伙之间的关系就成了化解上述矛盾的核心。而区域竞赛与区域合伙关系协调的本源仍是“分权”问题。片区“区域发展与扶贫攻坚”中的“事权、财权”如何在各级政府之间进行配备以及“政绩考核”指标和方式如何选择的问题。按照契约理论中“剩余控制权应授予拥有更为重要的禀赋或信息一方”的原则,各级政府在“事权、财权”的分派中应将对激发各县市区积极性更为重要的“事权和财权”分派给各县市区政府，而将对实现区域合伙更为重要的“事权和财权”留给上级政府，并在“政绩考核”时将GD单一指标转化为“多维减贫与自我发展能力构建”的多维指标。 固然,这只是区域竞赛与区域合伙关系协调的大体思路，而具体
