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1、英国国家审计署绩效审计手册2003年英国绩效审计手册内容提要 本手册由前言、什么是绩效审计、如何实施绩效审计、绩效审计的质量控制环节和附录5个部分组成。 前言介绍了手册的发布背景，总结了在1997年发布绩效审计手册以来，英国绩效审计工作的经验和方法，尤其是介绍了1997年以来的新发展和新规定。比如，删除了关于审计组应提供详尽的内部文件的要求；同时增加了若干可选择的新技术方法。 第1部分介绍了英国开展绩效审计的方式和有关背景。手册指出，保持灵活性和创造性，是这些年绩效审计工作始终坚持的一条基本原则。因此，手册的主旨并不是介绍有关绩效审计的统一方法和标准，而是强调审计人员要树立创新意识，灵活开展工
2、作，努力满足议会、被审计单位及相关利益主体的要求。手册介绍了绩效审计循环的关键阶段、绩效审计成果的种类和绩效审计工作的发展演进，并结合宪法和法律依据，介绍了绩效审计的审计范围，以及审计署与公共账目委员会及其他机构的关系。 第2部分介绍了如何成功地实施绩效审计。手册提出，要成功地完成一个绩效审计项目，在审计准备阶段，审计组需要选择恰当的审计项目，实行严格的项目和风险管理制度，对审计中需回答的问题予以清晰归类，选择适当的审计方法体系；在审计实施阶段，要取得充分、相关和可靠的审计证据，提供简洁明了的审计信息，组织好与被审计单位交换意见，并有效地发布审计信息；关于跟踪检查，主要是检查是否实现了审计成果
3、增值并扩大了审计影响，是否实施了建设性的事后检查和质量保证工作。 第3部分阐述了在绩效审计过程中，如何分步骤实施审计质量控制，以确保取得高质量的审计成果。针对不同的审计阶段，提出了审计准备、审计证据、审计报告草案、审计信息发布和总结等五个环环相扣的 “质量环节”。每个“质量环节”都包括一系列简明的问题，只有在对本阶段的问题做出“肯定”的回答之后，才能进入下一阶段。手册列举了审计人员可能收集到的、用来回答每一个问题的各类证据，对“质量环节”作了进一步的解释说明。“质量环节”的设立，目的在于建立有利于实现审计目标的质量保证体系，而不是生搬硬套传统的“程式化”的绩效审计程序。 附录分别阐述了绩效审计
4、原则、风险管理、问题解析法和碰头会、绘制关系结构图、审计报告草案发布等5个绩效审计中常采用的典型技术方法，作为对前几部分内容的说明和补充。目 录 前言 第1部分：什么是绩效审计？ 开展绩效审计工作的方式 绩效审计的宪法和法律依据 第2部分：如何成功实施绩效审计？ 审计准备 选择恰当的审计项目 实行严格的项目和风险管理制度 对审计中需回答的问题予以清晰归类 适当的审计方法体系 审计实施 取得充分、相关和可靠的审计证据 提供简洁明了的审计信息 组织好与被审计单位交换意见 有效发布审计信息 跟踪检查 实现增值并扩大影响 建设性的事后检查和质量保证工作 第3部分：如何进行绩效审计质量控制“质量环节”
5、质量环节1：审计准备工作是否就绪？ 质量环节2：审计人员获取的信息是否清晰、可信并 得到证据支持？ 质量环节3：是否可以提交审计报告草案？ 质量环节4：是否可以发布审计信息? 质量环节5：是否已总结经验教训？ 附录： 附录1：绩效审计原则 附录2：风险管理 附录3：问题解析法和碰头会 附录4：绘制结构关系图 附录5：审计报告草案的印制前 言 1997年，国家审计署（NAO）首次发布了绩效审计手册。编发手册的目的是为确保绩效审计能遵循审计标准，并肯定已有的工作方式。那时，绩效审计在许多方面都取得了进展：我们更多地关注资金投入获得的产出和结果，而非过程，审计方法日益合理可靠，审计报告日益简洁清晰，
6、审计工作得到了媒体前所未有的积极关注。 但是，六年过去了，现在我们面临新的挑战。审计周期仍然太长，漫长的审计过程占用了过多的审计资源。重新规划审计工作，适当简化某些既定程序，以缩短审计周期，已迫在眉睫。同时，我们也要逐步建立起严谨高效的项目管理制度，在严格的项目计划和切实可行的项目预算的基础上，采用与高级审计管理人员签约等形式布置安排审计项目。 缩短审计周期不仅仅是降低审计成本，而是要求我们在规划工作时，要有战略眼光和进取精神，依据原始证据，努力寻求改进方法，提出建设性意见。必须认识到，要实现上述目的，对那些具有较强挑战性的审计项目，审计成本可能会高达25万英磅以上；而对于那些相对容易的审计项
7、目，所需花费的审计成本要低得多。这意味着，我们必须统筹灵活地配置审计资源，科学缜密地规划和管理审计项目，创造性地有效利用各种可支配资源，以确保取得的最终审计成果能清楚地表明所投入的审计成本是值得的。总之，我们必须探索更加快捷有效的绩效审计方法。 本手册是为了帮助审计组更加科学高效地开展绩效审计：在评估可能产生的影响和风险的基础上，更有效、灵活和创造性地针对审计对象展开工作。手册介绍了一些新方法，同时剔除了已有方法中的无效内容。例如：删除了关于审计组应提供详尽的内部文件的要求（如初步审计报告，在此报告中罗列的可能的审计发现，主要是基于审计人员的推测而非确凿的审计证据）；同时，为了实现项目计划中的
8、重点目标，手册提供了若干可选择的审计方法。 手册第1部分介绍了我们开展绩效审计工作的方式，宪法和法律依据，以及与公共账目委员会等机构的关系。 第2部分列示了成功实施绩效审计需要完成的各项工作内容，介绍了审计组管理和开展工作应该采用的恰当的技术方法，包括如何咨询专业人士的意见。 为确保取得如第2部分所述的高质量的审计成果，第3部分阐述了如何分步骤实施审计质量控制。针对不同的审计阶段，提出了环环相扣的五个“质量环节”。每个“质量环节”都包括一系列简明的问题，只有在对本环节的问题做出“肯定”的回答之后，才能进入下一环节。这里，我们列举了审计人员可能收集到的、用来回答每一个问题的各类证据，对“质量环节
9、”作了进一步的解释说明。 设立“质量环节”的目的，在于建立有利于实现审计目标的质量保证体系，而不是生搬硬套传统的“程式化”的绩效审计程序。 本手册仅介绍了开展绩效审计工作必然要涉及到的共性内容和通用技术。因此，应当结合绩效审计专题指南和其他书面资料以及国家审计署内网资料来阅读，也可以索取本手册的电子版。第一部分：什么是绩效审计？ 本部分包括两方面内容： 开展绩效审计工作的方式； 绩效审计的宪法和法律依据开展绩效审计工作的方式保持灵活性和创造性 1.1 早在1983年英国国家审计法正式做出规定之前，我们就已开始探索绩效审计。目前所开展的绩效审计就是多年来不断改进、逐步完善的结果。关于绩效审计，有
10、一点非常关键，即绩效审计源于我们就公共账目向议会提出审计报告的责任。经过长期的不懈努力，绩效审计报告现已成为议会责任监督体系的重要组成部分，并得到了媒体的广泛关注。同时我们也认识到，财务审计是绩效审计的基础，与从事财务审计工作的同事密切合作，对于充分了解各政府部门的情况，正确评估绩效审计风险，都大有裨益。 1.2 在这些年的绩效审计实践中，我们一贯倡导灵活和创新原则，没有就绩效审计的规划、实施和报告做出详尽、严格的规定。因此，本手册的主旨不是介绍有关绩效审计的统一方法和标准，而是强调审计人员要树立创新意识，灵活开展工作，努力满足议会、被审计单位及相关利益主体的要求。 1.3 开展绩效审计不能采
11、用“一成不变”的方法。不同类型的审计项目要求采用不同的方法、预算和报告风格。这也是我们试图通过本手册强调的中心思想。然而，建立一套贯穿于整个绩效审计工作全过程的基本原则，以确保绩效审计达到职业化水平，同样也是非常重要的。附录1列示了这些原则，并配以实例逐一加以说明。这些原则不仅符合国家审计署的职业标准，而且和最高审计机关国际组织（INTOSAI）发布的职业道德规范也是一致的。国家审计署制定的审计指南“绩效审计专业原则规范”详细阐述了这些原则。 1.4 图1描述了绩效审计循环的关键环节。这一循环适用于所有的绩效审计项目（少数由公共账目委员会决定不举行听证会的项目除外）。在这一概括性框架范围内，审
12、计人员必须认真考虑如何实施每一项绩效审计。 1.5 在绩效审计中，审计人员应当采用风险基础法来制定审计计划和方案。对于一个审计项目来说，如果存在的问题显而易见，审计证据极易取得，分析起来也不困难，而且相关利益主体也提供了大量的信息，那么该项目的审计风险就比较低。相反，如果是对一个全新的、复杂的或政治敏感性较强的项目进行审计，原始证据很少，相关利益主体很难提供证明，那么该项目的审计风险就比较高。因此，审计组在从事绩效审计时，应当从一开始就分析这些风险因素，并据以确定审计时间、成本预算和资源需求。图1 绩效审计循环确定审计项目制定审计计划审计实施交换意见发布审计报告公共账目委员会政府答复跟踪检查起
13、草报告绩效审计循环 1.6 对于每一项绩效审计，都要努力实现审计时间、成本和质量三者之间的平衡。如果某项审计的时间要求比较紧，需要尽快发布审计报告，那么，就需要组成一个较大的审计组或借助外部力量，用尽可能短的时间完成现场审计。但是，如果该项审计采用新的技术方法或者其性质十分复杂，审计人员在确定审计时间、成本和风险管理措施的时候就必须充分考虑到这一点。图2 时间成本质量三者的关系质量 成本时间 绩效审计人员必须在这三者之间找到恰当的平衡。花费合理的时间和适当的预算支出，取得高质量的审计成果。 1.17本手册的第2、3部分就如何在规划审计项目时采用以风险分析为基础的灵活科学的方法提供了指导性意见。
14、我们提出了审计组负责人及审计组在审计过程的每个步骤应当回答的问题，以确保绩效审计过程的每个阶段直至发布的审计报告均符合较高的质量标准。绩效审计成果类型 1.8 绩效审计的主要成果就是主计审计长（C&AG）向议会提交的报告。除此之外，我们还常把绩效审计和财务审计工作结合起来，提出范围更广的意见和建议。这种做法在交流审计情况、促进提高效率、改善公共服务等方面，都发挥了重要作用。图3列示了几种主要的绩效审计成果：图3 绩效审计成果类型主计审计长报告这些报告不仅对社会公布,而且要提交给议会，并且在多数情况下，议会公共账目委员会将就审计报告所反映的问题举行年度听证会。对外公布的审计报告是社会各界了解绩效审计工作的主要载体。对部门管理层的报告在对许多政府部门或公共机构的绩效审计中，为了收集证据，有时需要对其下设的地方办公室或者其所属的大学、国民保健计划托管机构或者监狱等进行延伸审计。在现场审计结束后，我们有时会向其管理层写信或提供一份完整详尽的报告
