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1、大势所趋，施甸吹响 “城镇上山”的号角为适应创新城镇发展及创建和谐社会的需要，云南省委、政府提出了“城镇上山、农民进城”的思路。大势所趋，施甸的上山之路，如今已经在云岭大地轰轰烈烈展开，这一发展思路“改天换地”的重大转变，赢得了广泛的支持。积极探索具有施甸特色的城镇化道路，要建得起、建得美、建得好、建出特色，彻底改变传统用地制度和城镇发展结构，以最具特色的创新方式打造“城在山中、山在城中、房在林中、人在绿中、山水田园一幅画，城镇村落一体化”的和谐施甸画卷。一、施甸县城镇建设及用地基本情况施甸县地处西南边陲，保山市南部，总面积2009平方公里。山区、半山区占全县总面积的94.1%，1平方公里以上
2、的坝子仅有12个，坝区土地面积为11598.72公顷，占全县总土地面积的5.94%。其中：耕地6835.32公顷，占坝区面积的58.93%，建设用地3068.99公顷，占坝区面积的26.46%。优质耕地主要集中于坝区，可以利用的平地资源和优质耕地非常有限。现有城镇建设面积11.88平方公里，其中县城建设面积3平方公里；城市建成区绿化率13%，城镇人均绿化面积15.6平方米，人均居住面积达28.97平方米城镇，人均可支配收入1415元。全县公路通车里程达1781公里，南北纵向、东西横向的通道网络体系已初步形成，路网密度达88.6公里/百平方公里，居保山市第一位。2011年末，商品住宅投资9271
3、万，商品房新建面积57641m2，其中竣工21700 m2。去年投入城镇建设资金50217万元，有力地促进了城镇建设步伐的加快。二、施甸“城镇上山”的现实意义在愈演愈烈城镇上山大势下，我们必须清醒的认识到城镇上山的必要性，防止盲目的上山，更不能为了上山而上山。必须明确城镇上山是否符合施甸县的基本情况，是否是施甸和谐发展的要求，是否是施甸城市发展的趋势，是否是施甸经济发展的强大助力，是否是施甸社会发展的必须途径。（一）“城镇上山”是施甸和谐发展的必然选择与全国城镇化率平均水平相比，施甸县的发展差距呈缩小趋势：2010年，全国49.68%，云南35.2%，保 山30%，施甸21%；2011年，全国
4、超过50%，云南36.8%，保山31.7%，施甸23%。为了进一步缩小差距，加快城镇化发展，施甸县作出清晰规划：即到“十二五”末，全县城镇化率要提升到30%。与此对应，全县城镇人口每年将新增500多人，5年城镇建设用地将新增340公顷。而在耕地保护方面，确保2020年保有量为39930公顷，基本农田32935公顷的面积不减少。面对城镇化进程和耕地保护，如果不实施“城镇上山”，“发展用地”与“耕地保护”的矛盾就将横在施甸发展的道路上：既要保障城镇建设用地的需要，加快施甸县城镇化建设的步伐，缩小和全国城镇化率平均水平之间的差距，尤其是与发达地区之间的差距；又要对现有的耕地资源进行保护，保证粮食生产
5、和民生大计的安全，做到既保发展，又保耕地。实施“城镇上山”战略，将有效缓解施甸县优质土地资源短缺的问题，并逐步化解“城镇建设用地供给”与“耕地资源保护”这一矛盾，有力推动施甸县的城镇化发展进程，促进耕地的保护和民生大计的稳定。（二）“城镇上山”是施甸科学发展的根本要求“城镇上山”既强调施甸经济社会的发展，又强调人民利益和自然环境的保护；既能对施甸县城镇化的发展进程提供建设用地保障，又能保证广大人民群众对土地的需求；既考虑了施甸城镇化的发展需求，又照顾到对资源的合理开发和节约使用以及环境的保护，兼顾了发展与资源环境的和谐并存。总体上讲，“城镇上山”将保障施甸土地资源的高效率利用和施甸城镇化的科学
6、发展，促进资源节约型、经济发展型、环境友好型新施甸的建设。从其整体规划来看，它充分考虑了区位优势、人口承载力、资源支撑力和环境承受力，兼顾了城乡发展、人与自然和谐发展、当前发展和未来发展等的需要，走的是经济发展、社会和谐、生态良好的施甸特色和谐路子，把广大人民群众的当前利益和长远利益相结合，既遵循经济社会发展规律，又遵循自然发展规律；既讲经济效益，又讲生态效益，在解决当前发展亟待解决的困难时，没有急功近利的短期行为，而是着眼于将来。具体来讲，“城镇上山，建设山地城镇”的规划并不是通过依山、填水、毁林等方式“开发”山地，也不是把城镇建到山顶上去，而是尊重自然，合理开发，物尽其用。一方面，根据资源
7、优势的差异、山地坡度的大小、人口和用地关系分类，制定相应合理的城镇规划，实行“区别对待”，不搞批发模式。另一方面，强调在山地城镇建设的实践中，严格做好区位调查，打造沿线经济重点城镇，同时坚持建设项目的环境评价制度，做好与自然地貌有机结合的城镇风格。不难看出，城镇上山不只是土地利用政策的调整转变，更是对施甸发展思路、发展模式的探索创新。（三）“城镇上山”是施甸城市发展的全新突破和全国绝大多数地区的城镇化建设一样，施甸的城镇化建设一直以来以坝区为主，实行“摊大饼”式的集中、连片向坝区平地扩展的方式。这样的发展思路和模式尽管容易操作、有立竿见影的效果，然而却是以牺牲广大人民群众的“菜篮子”、“米袋子
8、”基础条件为代价的不尽合理的发展方式。施甸是典型的集中紧凑型用地，相对于未来的城市发展，模糊不清的功能区划，不合理的道路规划，贫瘠的绿化，薄弱的基础设施，以及城市建设用地成本的日益增加，严重滞后了施甸经济社会的发展。如何解决现在城市面临的社会、经济、环境、交通等问题，已经成了施甸发展的重中之重。“城镇上山”给我们带来了全新的城市发展的思路。首先，明确施甸县城市功能区划，将行政中心搬到山上，集中全县行政机关办公，将行政区与商业区分离开，提高机关办事效率及沟通连接能力。坝区集中打造商业区及住宅区，在三岔河一带打造区域级商业功能区，吸引大型商场及公司进驻；在旧城区主打游憩商业区，将商业区及住宅区有机
9、结合起来，打造方便快捷的城市生活区。其次，利用城镇上山的契机，重新规划城市道路，拓宽及改造旧城区道路，解决城市交通拥堵现象，着力建设住宅区到行政中心的快速路，形成完善的城市路网。兴建多个分类停车场，大车及货车停车场布置在城市外围环城路上。合理利用城市区位优势，将大型车辆停车场及新建的商业中心有机结合起来，打造西南边区物流中心，同时禁止大车入城，减少噪音污染。第三，全面实施城镇绿化，打造绿色施甸，将坝区原行政机关办公地点全部拆除改建，以大面积山坡绿化为主，城市街头小游园为辅，到十二五末完成3平方公里的山坡绿化，实现施甸县绿化率翻番。第四，建设独特的城市景观，以玉湖公园为主体、施甸河为纽带，打造城
10、市水域景观，全面做好湖泊引流连接河道、施甸河上游截污导流、全线河道清淤整形、沿岸拆迁改造绿化，同时县城内闲置农田统一种植荷花，连接成片或点缀在城市其中，形成独特的城市景观风貌区施甸城韵；以大楼子中学河流沿岸打造休闲文化长廊，吸引施甸文化艺人到此进行文艺表演、音乐创作，形成施甸县新的文艺中心；以金布朗文化广场为主，城市四周环绕多个小型施甸文化主题广场，配合城中村传统民居改造，加深旅游文化底蕴。第五，城市规划区范围内的各项建设实行统一的制度化、规范化、程序化的规划管理，保证城市土地的合理利用和城市整体风貌的统一。（四）“城镇上山”是施甸经济发展的重大机遇一个城市的商业繁荣，与城市的整体经济发展战略
11、和可持续发展的潜力密不可分，更与先进的经营城市理念、管理水平和城市规划有着密切联系。长期以来，由于城市布局模糊混乱、交通拥挤，严重制约了施甸的城市建设和城市商业经济发展。城市建设与经营城市的理念相对落后，低层次的无序竞争和传统的经营意识，使施甸县的商业经济与其他城市存在很大差距，大型商场、大型超市、品牌专卖店、高星级宾馆等设施应有而没有，给城市的繁荣带来一定缺憾，更为严重的是，大批黄金地段的土地没有得到充分利用，导致资源浪费。在“政府搭台，老百姓唱戏”这一市场经济的新观念下，“城镇上山”带来的不仅仅是城市的合理布局，更多的是经济上的巨大机遇。商业和游憩业越来越成为城市的重要甚至是主要功能，施甸
12、原有的商业街已无法满足现代商业经济发展的要求，坝区三岔河一带新建区域级商业功能区，着力构建囊括大型商场、购物中心、品牌专卖店、银行、通讯及各大公司办事机构、豪华宾馆和文化娱乐场所等综合商业服务中心；凭借区位优势，结合新建物流中心，三岔河商业功能区将承担着向周边地区提供金融、商贸、旅游、会展等方面服务的重要职能。旧城区则构建以休闲观光为主，特色餐饮、民族服装专卖店、精品商店、娱乐健身服务为辅的游憩商业区。可以预见，无论是综合商业中心，还是游憩商业区，都将吸引大量的消费者和游客。施甸水域景观的构建，使得城市软环境建设得到跨越式发展；综合商业中心及游憩商业区的建立，使得游客来得了，住得下，玩得好，留
13、得住。以学习杨善洲为契机，加大对名人遗迹、宗教文物、古镇村落、非物质文化遗产的保护和开发力度，依托滇西抗战遗址和杨善洲精神教育基地建设，进一步挖掘民俗、生态、文化资源，规划建设旅游功能区、景点、景区等旅游要素，打造善洲林场国家4A级红色旅游景区，积极发展文化旅游、生态旅游和乡村农家游。坚持龙头企业带动文化旅游产业发展，探索成立文化旅游投资管理公司；全力打造文化交流发展平台，引进企业提升民俗节品位。创建滇西旅游明星城市，逐步提高城市知名度，城市知名度的提高，不但可以带来更多的游客，也能进一步提升地价和城市文化，拉动商业地产的快速发展，为招商引资提供有力保障。（五）“城镇上山”是施甸社会发展的有效
14、途径“城镇上山”以人、社会、自然三者的和谐发展为宗旨，所要实现的是施甸未来城镇化建设形成土地资源高效率利用、生态环境充分保护、经济文化繁荣、社会安定和谐、人与自然和谐相处的城乡一体化美好景象，是实现施甸和谐社会的有效途径。一是城镇上山将行政中心集中迁出，群众办事不再来回跑，真正实现一站式服务。二是明确城市功能区划，能有效缓解交通运输压力，同时便于警察快速打击城市犯罪；三是城市生态环境大幅改善，城市水域景观及商业中心的建立，极大丰富了城市居民的娱乐休闲活动，能有效提高城市居民生活幸福指数；四是城镇上山带动城市旅游业，能有效推动小商品经济及农家乐的快速发展，提高城市居民收入；五是城镇上山，能提供了
15、大量的就业岗位，有效减少城市失业率，稳定社会秩序。六是城镇上山是农民进城的载体，它可以容纳更多进城的农民，有效的推动了城镇化进程，同时农民又是城市发展的催化剂；七是通过城镇上山，一些规模偏小的村子被整合，人口聚集也会让各种市场形成，激活发展潜力；八是城市软环境的跨越发展，能有效的吸引人才并留住人才，同时还是招商引资的有力保障。三、施甸“城镇上山”的可行性研究“城镇上山的成败关键在于13个字：建得起、建得美、建得好、建出特色。”全国人大代表、省委书记、省人大常委会主任秦光荣接受央视小丫跑两会栏目专访时这样说。“城镇上山”这一新的用地方式作为一条全新路径，并无前例可循，从提出到讨论，施甸正在经历“
16、摸着石头过河”的考验。（一）从施甸的地理环境条件来看，“城镇上山”具备可行性和可操作性。“施甸县8度到25度的低丘缓坡土地约1177平方公里，占全县国土面积的58%，宜建山坡地空间巨大。”客观来看施甸县坝区周边荒山荒坡多、地质条件和生态环境比较优越，如能因地制宜，布局合理，就能有效消除城镇化发展进程中的用地困境，从而有效缓解耕地和建设用地矛盾。（二）从城镇上山建设所需资金上看，对山地一级开发需要投入大量资金，资金从何而来？这会不会影响施甸“城镇上山”的步伐？要解决这个难题，需要从多个方面入手。首先，采取“向上争、内部盘、对外引、民间投、银行贷、社会融”等方式拓宽融资渠道，解决融资瓶颈。其次，整合项目资金，树立政策就是项目，政策就是资金的理念。利用省政府土地优惠政策，通过提高利用山地的比重，调整耕地占补平衡政策、减免山地使用费用。抢抓机遇，活用国家级贫困县优惠政策，争取列入第一批城镇上山试点城市，积极向上争取更优惠的政策及财政补助。第三，学习富民县经验：通过前期税收，让资金投入
