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1、失地农民利益保障根据国内土地管理法,“都市市区的土地属于国家所有。农村和都市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有”。土地既然归农民集体所有, 这就意味着任何个人, 无论从法律意义上还是经济意义上都既是所有者, 由于她是公众的一员, 共同占有的权利是任何个人所拥有的那一部分所有权和一切其她人所同步拥有的所有权共同构成的; 又是非所有者, 由于她仅是公众的一员, 作为个人所拥有的公有权只有同其她本集体成员的所有权结合、共同构成集体所有权的时候才有效, 才干发挥作用。作为个人, 她既没有特殊的所有权决定资本的使用, 也不能根据特殊的所有权索取总收入中的任何一种特殊份额。这
2、就构成集体所有制关系有关个人的二重规定性, 并体目前集体所有制每个行为主体的经济地位、经济行为中, 体目前集体所有制的每一种利益矛盾和经济现象中。所谓土地发展权, 是基于土地的所有权, 从使用权和收益权中分离出来的一种物权, 是土地所有权人或土地使用权人通过变化土地既有用途而获取额外收益的权利。而所谓“农村土地发展权”, 重要是指通过如下两种状况下获取收益的权利: 即农用地转为建设用地和农村存量建设用地直接进入土地一级市场。一方面国家垄断了建设用地使用权的供应,“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地”, 农民集体无权出让和转让其所拥有的土地, 只能征为国有土地后
3、, 由国家出让和转让。另一方面在土地用途管制下, 农用地转为建设用地受到严格限制。土地发展权被政府所垄断。同样, 农民所拥有的土地承包经营权中也相应地不具有土地发展权。在都市化、工业化过程中, 征占用农地的实质是农村集体土地的产权发生了让渡和转移, 这种具有行政行为的“市场交易”将上述集体土地产权安排的缺陷所有引起出来, 成果是失地农民利益受到损害。第一, 集体所有制中农民个人的二重规定性, 导致土地产权主体模糊,农民难以进行集体的行动。在产权经济学的意义上, 财产的保护有赖于排她性产权制度的建立, 有赖于明确的产权主体的形成。在这种状况下, 产权保护成本由保护者单独承当, 但利益却由众多主体
4、分享, 于是不可避免产生“搭便车”现象。于是, 当强制性低价甚至免费征占农地时, 无人出面进行干预; 当集体领导贱卖、侵占集体土地时, 无人出面制约, 土地的使用和收益的权利常常受到侵害。第二, 在进行收益分派时, 土地集体所故意味着农民作为集体组织的成员, 平等地拥有对集体土地的成员权, 但并不拥有按份分割农地的所有权。因此, 当农地被征占时, 土地的补偿收益是应归集体所有, 还是应分派给集体土地的成员, 没有理论根据, 在制度设定和实际操作中就几乎都给了集体。另一方面, 面对征地补偿费这块大饼, 但凡能沾上一点关系的各行为主体都要参与瓜分, 例如某些基层乡镇政府直接参与了征地补偿费的分派。
5、第三, 由于所有者成员缺少行使集体土地所有权的组织形式和程序, 村集体经济组织、村民委员会或者村民小组在没有所有者的约束和监督下, 土地管理者和经营者就享有了广泛的自由裁量权、甚至是专制的权力, 使得土地集体所有实际成为管理者所有。产生了类似于公司中的“内部人控制”问题。农村土地名义上属于集体所有, 实际为村委会、村集体经济组织等少数干部所控制, 给少数人带来了运用土地以权谋私“寻租”的机会。某些村干部凭借集体土地所有权, 任意占地, 导致大量耕地资源的流失, 农民的土地承包经营权受到侵犯。第四, 农民所拥有的土地承包经营权, 只能在承包地上根据承包合同商定的用途种植多种农作物, 不得用于非农
6、建设, 因此也理所固然地应接受征占用农地所予以的原用途补偿费。土地集体所有权经济实现的另一方面, 依存于户籍制度的村籍福利, 也随着失地农民农业户籍转为非农户籍而丧失掉。特别经济发达地区的村庄, 失地农民不仅仅是失去了土地承包经营收益,更是失去了村籍所决定的集体优先就业、养老、医疗保障和福利等利益。第五, 农村土地发展权受限的成果是将农民拒之于土地增值收益之外。因此, 在实践中无论与否为“公共利益”需要, 所有都市建设用地都需要通过征收的方式获得。非公共用地也被视为公共利益需要, 通过行使政府警察权, 按照土地原用途补偿原则征收或征用, 土地从农业用途向其她都市土地用途转换中的增值收益被政府和用地单位( 如房地产开发商) 分享了。同步, 面对巨大的利益诱惑, 土地所有者集体和农民只能另辟它径进入农村土地一级市场, 而其不合法性决定了参与行为主体的信息不透明、不对称, 处在弱势地位的农民必然成为市场博弈的受害者。可见, 农民所拥有的集体土地权益决定了在征地中所能获得的补偿, 再加上筹划经济时代的就业安顿途径已不再可行, 城乡社保门槛过高, 失地农民利益必然得不到保障。热
