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1、精品文档 后国企改革时代的新课题 浅论管理层问责 摘要：所有的国企基本上都完成了组织制度、股权结构、公司治理结构构建等形式上的改革，但由于忙于形式上的改革，对于实质上影响国企效率、如何加强对国企的实际控制人管理者行为的约束与规范则长时间被忽视了。这是现有改革没有从实质上解决国企所有者缺位、法人治理结构不合理、绩效低下等问题的根本原因。鉴于此，特提出本文研究的逻辑思路，既有的国企改革只是完成了形式上的改革，在“后国企改革时代”，国企改革再也不能停留在形式层面的修修补补，而是要研究影响国企绩效的深层问题，即把改革的重点放到如何规范国企的实际控制人管理者的行为上来。这就是要建立完善有效的国企管理层问
2、责机制。 关键词：国企改革;委托代理理论后国企改革时代;管理层问责; 改革开放30多年的历程表明，国企改革始终是我国经济改革的中心环节，事关改革成败的大局。毋庸置疑，经过30多年的探索实践，国企改革取得了令人瞩目的成就，基本建立了现代企业制度和以国有资产管理委员会代为履行出资者职能的出资人制度，国企的盈利能力和竞争力都有了很大的提高。但是，国企还只是完成了形式上的改革，并没有从实质上解决国企的所有者缺位、法人治理结构不合理、绩效低下等问题。出资人制度仍然是一种多级委托代理链条，在这种多级委托代理条件下，国企依然任重道远：所有者的缺位问题依然未能得到有效解决，只不过是从过去的由各个部委、省市等分
3、散代理行使职能变为集中由“国资委”一家来代理行使职能而已;国企虽然建立了以公司制为主体的现代企业制度，但并没有形成现代公司治理结构下的议事规则、人事任免和重大事项集体决策的机制，还是人治;如王少安所言，近年来国企经营状况的好转、利润规模的快速增长也主要是因为“它们处于垄断地位，好赚钱”。 上述国企改革的四个阶段是层层推进的。可以说，后一阶段的改革既是在前一改革基础上的进一步深化，更是为了克服前一改革阶段存在的问题和不足而采取的新举措。经过上述四个阶段的改革，国企的组织形式已基本改造成为股份公司占主导的公司制。但是国企改革并非“一股就灵”，国企改革第三、四阶段存在的问题可以明显地看出，国企在建立
4、现代企业制度、进行了股份制改造。甚至成为上市公司，乃至还进行了股权分置改革之后，还依然存在许多难以解决的深层问题。 从国企改革的四阶段分析中我们不难发现，要将传统的计划经济体制下形成的国企改造成为适应市场经济要求、产权明晰的现代企业，就形式上而言，并非莫能。到目前为止，所有的国企基本上都完成了组织制度、股权结构、公司治理结构构建等形式上的改革，但由于忙于形式上的改革，对于实质上影响国企效率、如何加强对国企的实际控制人管理者行为的约束与规范则长时间被忽视了。这是现有改革没有从实质上解决国企所有者缺位、法人治理结构不合理、绩效低下等问题的根本原因。鉴于此，特提出本文研究的逻辑思路，既有的国企改革只
5、是完成了形式上的改革，在“后国企改革时代”，国企改革再也不能停留在形式层面的修修补补，而是要研究影响国企绩效的深层问题，即把改革的重点放到如何规范国企的实际控制人管理者的行为上来。这就是要建立完善有效的国企管理层问责机制。 二、国企管理层问责制构建的思路 问责制导源于法学。在法理的基本理念中，法治社会必然是责任社会，任何人必须有对自己的行为负责的“自然正义”准则。法国民法典1382条集中表达为过失责任“任何行为使他人受损害时，因自己的过失而致使行为发生之人对该他人负赔偿的责任”。制度经济学也认为，在任何一项制度中，都有相应的惩罚机制。从组织学的角度看，所谓“问责制”是指这样一种制度：首先，在组
6、织的规则中，有一个事先设计好的汇报体系和程序，通常是在一个多级的委托代理链条中，由低级向更高一级定期汇报情况;其次，责任追究制度，如果上级领导的下级出现责任事件，或其所管辖的单位出现重大责任事故，并造成一定负面影响，组织不仅要对直接行为人、单位按照事先约定的规则追究责任，而且还要求其上级领导本人对相关事宜进行解释、剖析，就自己在其中有无责任、什么责任、责任大小等问题向更高一级组织进行说明，组织并据此作出相应的处理。 在公司制下，由股东大会选举和任命产生的董事会必须对股东负责。他们必须为经营决策等行为负责并承担责任。问责是由授权产生的股东大会给董事会授权，董事会给管理层授权，管理层对股东及其董事
7、会负责，董事会则是通过管理层对股东负责。所以，问责制度的全部正当性是基于“权为股东所授”，“责因拥权而担”。正因如此，管理层有责任首先向股东报告他们的决策行为和经营情况，股东有权利要求制裁那些渎职的管理者。这是公司制的一个重要环节。随着科学发展观的落实，管理层问责已经成为我国经济社会生活中一个十分引人注目的新现象。怛如何将对国企管理层的问责落到实处则既是一个十分迫切的问题，也是一个难点问题。对此，我们认为应从以下几方面着手建立完善管理层问责机制。 建立完善国企管理层问责的法制体系。有管理层问责之事，自应有问责之法。在我国现行的法制体系中，对于国企管理层问责的法规制度主要存在两个层面的规范：一是
8、法律层面的规范，主要体现在公司法的相关条文中。如公司法第150条规定，董事违反注意义务，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任;在第152条的股东派生诉讼中则规定了股东有权为了公司的利益以自己的名义向人民法院提起诉讼;第153条赋予了股东直接诉讼的权力，规定“股东可以向人民法院提起诉讼”。二是国务院及地方政府部门规章。如2003年国务院颁发和刑事责任，从而宣告了国有企业和国有控股公司管理层“无责任经营”模式的终结。2004年国务院颁布的关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见中，明确要求建立对退市公司高管人员失职的责任追究机制，切实维护投资者的合法权益。与此相呼应，各省市国资委相继出台了大量的
9、国有资产重大损失的领导责任追究规定。例如，北京市重大经营决策失误责任追究暂行办法、上海市国有资产重大损失领导责任追究办法以及广东省省属企业违规决策造成资产损失领导责任追究暂行办法。2006年，中国保监会也颁行了国有保险机构重大案件领导责任追究试行办法。此外，鉴于我国国企治理结构的特点，还可以依据有关党纪和政纪对部分高管实施问责。在我国国有及国有控股公司中，许多董事都是党员，自应受党纪约束。如2004年修订的中国共产党纪律处分条例对企业负责人失职、渎职的主要领导责任、重要领导责任的追究做出了明确的规定。还根据党管干部的原则，国有独资公司的董事长、副董事长、董事、总经理、副总经理以及国有控股公司国
10、有股权代表出任的董事长、副董事长、董事、总经理、副总经理等企业负责人，由政府按照相关干部管理权限进行委派，他们往往具有中央管干部、省管干部或市管干部的身份，理应受有关政纪的约束。比如，2006年监察部和国家安全生产监督管理总局颁发的安全生产领域违法违纪行为行政处分暂行规定，对企业中由国家行政机关任命的负责人也同样适用。 三、国企管理层问责的理论分析 构建国企管理层问责制是“后国企改革时代”国企改革质的深化，是解决长期以来国企绩效低下问题的有效途径与思路。而对管理层问题的分析，必须从委托代理关系的分析着手。代理问题是伴随着股份公司的出现而产生的，其思想渊源最早可以追溯到亚当斯密。斯密认为，在钱财
11、的处理上，股份公司的董事是为他人尽力，而私人合伙公司的人员则纯为自己打算。所以，要想股份公司的董事们监视钱财用途像私人合伙公司人员那样用意周到是很难做到的。由此可见，现代公司运行中所要解决的一个核心问题，即代理问题，它源于所有权与控制权的分离。 在国企产权制度改革之前，由于长期的计划体制形成了政企不分、多头管理、权责不清、条块分割、效率低下等弊端，国企的委托代理关系模糊不清。一方面，政府通过高度集中的计划体系控制生产资料和产成品的流通;另一方面，企业是政府部门的“附属”、“生产车间”，完全没有生产经营的自主权。这种高度集中、政企合一的体制在我国基础薄弱、内贫外患的情况下为迅速建立起比较完备的工
12、业体系发挥了重要作用。随之带来的弊端则是，国有企业的使用权在政府手中，形成政企不分的传统;企业负责人作为政府派出的官员，只对政府负责，企业负责人作为企业的决策者有权作出决策，但并不从正确决策中获得利益，也不承担错误决策的责任。经营者缺乏积极性，由此造成国有企业的效率低下。虽然中国80年代初的国企改革采用了“放权让利”、“承包制”等方式给予利益刺激，但是这些改革却无一是成功的。究其原因，这些改革都没有触及影响国企效率的根本问题产权制度问题。 于是，我国的国企改革，在经历了“放权让利”和“承包制”等方式后，找到了产权制度改革这一突破口。国企产权制度改革，理论是先导。理论上，股份制是所有市场经济中大
13、型企业的产权形式，国企必须通过股份制改革来实现产权明晰。厉以宁认为所有制改革对社会主义经济体制的转换具有关键意义，必须以新型所有制取代传统所有制，并明确提出实行股份制是改革的方向。我国的国企改革也相应地转变为以所有权改革为主。梁小民认为，“国企效率低下源于产权制度”。必须通过产权制度改革、实行股份制来消除在传统的公有制下，名义上的所有者为全民，实际上并没有一种机制能保证全民行使所有者权力的公有制下“所有者缺位”的弊端，从而通过明晰产权来提高公司的效率。这种效率于：股权多元化，而且产权的主体明确;股权相对集中，有相对控股的大股东;股份是可以交易、转让的。通过股权多元化，使企业做大，在股权主体明确
14、的条件下达到权责利之间的一致。在实践上，国企产权制度改革从股份制改革试点开始，到全面推进公司制改造、建立现代企业制度，大批国企改造成为以股份公司为主要组织形式的公司制企业，成为沪深股市上市公司的主力军。到党的十七大，明确提出：“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力”。国有企业股份制改革更加上升为党的重要方针政策之一。产权制度改革后的国企委托代理关系逐渐明晰，国家作为国有企业出资人、企业的经营者则是企业经营管理的受托人的地位得以明确，国企的委托代理关系如图1所示。 但是，许多国有企业实行股份制之后绩效却仍然没有根本性提高。在没有
15、进行产权制度改革之前，人们在查找国有企业低效的原因时都首先归咎于“所有者缺位”。为什么在进行了产权制度改革、实行了股份制之后还依然如故呢?这除了如张维迎教授形象的比喻，即部分国企的股份化是“白马身上画道道冒充斑马”，除徒有其名而无其实的原因外，实际上，国企实行股份公司形式并没有从根本上克服“所有者缺位”的弊端。于是就有了国有资产管理体制改革，即将原来由国务院各部委和地方政府各部门分头管理国有资产改为由国务院国资委和各级地方国资委统一管理国有资产的体制。以国务院及各级地方国资委的成立为标志，国有资产委托代理制度初步建成。这一改革使过去“九龙治水”的情况，即国有企业有很多部门在管，但没有哪个部门真
16、正对国有资产保值增值负责的局面得到改善。前国资委主任李荣融撰文认为，“成立国资委从机构设置上实现了政企分开、政资分开，使国有资产保值增值的责任得到了有效落实。” 但是，成立国资委，由其代为履行出资者职能，并没有改变国有资产管理仍然是一种多级委托代理链条的状况。而在这种多级委托代理条件下，所有者的缺位依旧存在：“人人所有，人人没有”、“人人享有权利，人人不尽义务”的局面并未从根本上得到改观;国有企业的经营管理者仍然没有压力也没有动力来真正努力经营好自己所管理的企业，国有企业的效率仍然低下。而且还可能产生新的问题，如公司管理层与国有资产的监管人之间的“合谋”。这时的国企多级委托代理关系变为如图2所示。 我们之所以将国企的委托代理称为多级委托代理关系，是因为其与传统委托代理理论中的私人或法人资本的委托代理关系相比增加了一个委托代理环节，即全体人民将资产委托给政府行使所有者职能，政府再将国有企业委托给企业的经营者管理层。传统委托代理
