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1、房地产市场运行中的经济法：现实矛盾与理论破解 房地产市场运行中的经济法：现实矛盾与理论破解摘要：我国的房地产市场是在由计划经济向市场经济过渡过程中逐步发展起来的。从住房的福利性分配到市场化运作，政府在房地产市场的培育、引导和发展中起到了无可替代的作用。政府以其政策之手不断地调控着房地产市场的走向，由此也就决定了我国房地产市场的“政策市”特征。而在确认政府具有市场经济发展主导功能的同时，如何将政府干预纳入到法治的理性轨道，就成为经济法学必须要面对的理论与现实问题。 关键词：房地产市场；经济法；调控；法治一、从福利分配到市场化运作：我国房地产市场发展的历史溯源房地产市场在中国兴起的时间不长，但其发
2、展的势头和速度确实极为惊人。在传统计划经济体制下，国家对职工实行大包大揽的“大锅饭”房屋分配与租赁政策，住房没有进入商品和市场的领域。改革开放以后，我国的住房市场在20世纪7080年代开始了初步的启动与试点，但成效并不显著。由于国家机关、事业单位和国有企业对职工依然实行论资排辈的住房分配政策，因而商品房在市场上难以销售。为了鼓励民众购买商品房，各地政府以各种优惠政策和措施刺激销售。自20世纪90年代中叶，国务院取消住房分配政策文件出台，而商业银行为配合国家的住房改革，启动和刺激国内住房消费，也相继出台了住房按揭、公积金贷款等多项消费信贷金融支持，从而使得房地产市场走上了快速发展的道路。1998
3、年7月3日，国务院发布关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知（国发1998第23号，以下简称通知），明确规定：“深化城镇住房制度改革的指导思想是：稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求。”这是国务院以正式文件的方式将住房改革与房地产业作为国民经济新的增长点联系在一起加以推动的重要举措。 国务院的通知明确指出，“深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范
4、住房交易市场。”要求全国各地自1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，具体时间、步骤由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际确定。停止住房实物分配后，新建经济适用住房原则上只售不租。职工购房资金来源主要有：职工工资、住房公积金、个人住房贷款，以及有的地方由财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴等。 通知要求全面推行和不断完善住房公积金制度。 到1999年年底，职工个人和单位住房公积金的缴交率应不低于5%，有条件的地区可适当提高。要建立健全职工个人住房公积金账户，进一步提高住房公积金的归集率，继续按照“房委会决策，中心运作，银行专户，财政监督”的原则，加强住房公积金管理
5、工作。在停止住房实物分配后，房价收入比（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在4倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。住房补贴的具体办法，由市（县）人民政府根据本地实际情况制订，报省、自治区、直辖市人民政府批准后执行。 根据通知要求，推动住房改革和市场化的主要手段是扶持和加强经济适用房和廉租房的建设。要求建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家
6、庭购买、租赁市场价商品住房。 住房供应政策具体办法，由市（县）人民政府制定。国务院的通知应当说对于住房改革的步骤和措施是非常谨慎和善意的，按照其政策要求，住房市场化改革的主要方式是调整住房投资结构，重点发展经济适用住房（安居工程），加快解决城镇住房困难居民的住房问题。 新建的经济适用住房出售价格实行政府指导价，按保本微利原则确定。其中经济适用住房的成本包括征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费（含小区非营业性配套公建费）、管理费、贷款利息和税金等7项因素，利润控制在3%以下。 要采取有效措施，取消各种不合理收费，特别是降低征地和拆迁补偿费，切实降低经济适用住
7、房建设成本，使经济适用住房价格与中低收入家庭的承受能力相适应，促进居民购买住房。 问题在于，这种违反市场竞争规律和价值规律的经济适用房政策，或是由于利润微薄，难以引起开发商的兴趣，使得经济适用房难以建成；或是在房屋的管理与分配过程中，由于缺少应有的监督与制约，使得真正需要经济适用房或符合经济适用房申请与使用条件的困难户无法享受政府提供的这一福利，而那些与掌握经济适用房分配大权有这样那样关系的人却可以获取远低于市场价格的经济适用房；或是各种利益群体，利用国家关于经济适用房的土地、金融、规划等政策，以建设经济适用房的名义获得土地和规划，而最终则以商品房的面积和价格出售房屋，从而使得国家对城市困难群
8、体给予补助的经济适用房福利政策与财政投入不能获得应有的效果。 通知解决居民住房的另一个思路就是由政府兴建或提供廉租房。廉租住房可以从腾退的旧公有住房中调剂解决，也可以由政府或单位出资兴建。廉租住房的租金实行政府定价。具体标准由市（县）人民政府制定。 购买经济适用住房和承租廉租住房实行申请、审批制度。具体办法由市（县）人民政府制定。要继续推进现有公有住房改革，培育和规范住房交易市场，按照国务院关于深化城镇住房制度改革的决定（国发199443号，以下简称94年决定）规定，继续推进租金改革。租金改革要考虑职工的承受能力，与提高职工工资相结合。 租金提高后，对家庭确有困难的离退休职工、民政部门确定的社
9、会救济对象和非在职的优抚对象等，各地可根据实际情况制定减、免政策。按照94年决定规定，进一步搞好现有公有住房出售工作，规范出售价格。从1998年下半年起，出售现有公有住房，原则上实行成本价，并与经济适用住房房价相衔接。要保留足够的公有住房供最低收入家庭廉价租赁。经省、自治区、直辖市人民政府批准，稳步开放已购公有住房和经济适用住房的交易市场。已购公有住房和经济适用住房上市交易实行准入制度，具体办法由建设部会同有关部门制定。 通知要求采取扶持政策，加快经济适用住房建设。经济适用住房建设应符合土地利用总体规划和城市总体规划，坚持合理利用土地、节约用地的原则。经济适用住房建设用地应在建设用地年度计划中
10、统筹安排，并采取行政划拨方式供应。各地可以从本地实际出发，制定对经济适用住房建设的扶持政策。要控制经济适用住房设计和建设标准，大力降低征地拆迁费用，理顺城市建设配套资金来源，控制开发建设利润。停止征收商业网点建设费，不再无偿划拨经营性公建设施。经济适用住房的开发建设应实行招标投标制度，用竞争方式确定开发建设单位。要严格限制工程环节的不合理转包，加强对开发建设企业的成本管理和监控。在符合城市总体规划和坚持节约用地的前提下，可以继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设。经济适用住房建设要注重节约能源、节约原材料。应加快住宅产业现代化的步伐，大力推广性能好、价格合理的新材料和住宅部件，
11、逐步建立标准化、集约化、系列化的住宅部件、配件生产供应方式。对经济适用住房开发建设贷款，实行指导性计划管理。商业银行在资产负债比例管理要求内，优先发放经济适用住房开发建设贷款。 为了推动住房市场化的发展，通知要求大力发展住房金融，扩大个人住房贷款的发放范围，所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款。取消对个人住房贷款的规模限制，适当放宽个人住房贷款的贷款期限。 完善住房产权抵押登记制度，发展住房贷款保险，防范贷款风险，保证贷款安全。调整住房公积金贷款方向，主要用于职工个人购买、建造、大修理自住住房贷款。发展住房公积金贷款与商业银行贷款相结合的组合住房贷款业务。住房资金管理机构和商业银行要简化
12、手续，提高服务效率。 二、住房的市场化到产业化：房地产市场背后的政府之手国家和地方大力推动房地产业发展的各种政策举措，使得房地产市场迅速升温。而在房地产市场快速发展的过程中，也出现了房地产投资过大、商品房价格上涨过快等问题。2003年8月12日国务院发布关于促进房地产市场持续健康发展的通知（国发200318号，以下简称2003年通知），将房地产业定位为“拉动国家经济发展的支柱产业之一”，明确提出要保持“房地产业持续健康发展”，要求对符合条件的房地产开发企业和房地产项目，继续加大信贷支持力度，增加普通商品房供应，搞活住房二级市场，规范发展市场服务，扩大市场机制的作用范围，以完善房地产市场体系。特
13、别引人注目的是，2003年通知明确界定了政府在房地产市场发展中的职责，强调政府在经济适用住房和廉租住房供应中的住房保障责任、对房地产市场的宏观调控责任、规范房地产市场主体行为的监管责任，要求政府各部门从规划、土地、金融等方面拿出相应的措施，同时要求各政府部门之间加强协调与配合，在全国建立对房地产进行市场宏观调控的协调机制。 问题在于，由于房地产市场在其发展过程中始终没有能够解决在规划、征地、招标、融资等方面的官商勾结问题，加上国家对商品房的定价无法控制，至2004年底，全国各地的房价呈迅速上升的态势，导致民众极为不满。2005年3月26日，国务院办公厅发布关于切实稳定住房价格的通知（国办发明电
14、20058号，简称“老国八条”，以下简称2005年通知）。2005年通知指出：“随着宏观调控政策措施的贯彻落实，房地产投资过快增长势头得到了一定的控制。但是，由于市场需求偏大，部分地区投资性购房和投机性购房大量增加，以及住房供应结构不合理，开发建设成本提高等，导致一些地方住房价格上涨过快，影响了经济和社会的稳定发展。”为抑制住房价格过快上涨，促进房地产市场健康发展，通知提出了八点稳定房价的意见：“一、高度重视稳定住房价格。二、切实负起稳定住房价格的责任。三、大力调整和改善住房供应结构。四、严格控制被动性住房需求。五、正确引导居民合理消费预期。六、全面监测房地产市场运行。七、积极贯彻调控住房供求
15、的各项政策措施。八、认真组织对稳定住房价格工作的督促检查”。2005年通知认为“住房价格上涨过快虽然是局部性和结构性问题，但如不及时加以控制或处理不当，有可能演变为全局性问题”。因此，国务院要求各级政府“要在继续支持城镇居民改善住房条件的基础上，整顿房地产市场秩序，加大控制投资性购房需求的力度，严肃查处违规销售、恶意哄抬住房价格等非法行为，有效遏制投机炒作。要加大宣传力度，适时披露土地供应、住房供求及价格涨落等相关信息，正确引导居民合理消费和心理预期。同时，要规范引导措施，避免挫伤市场信心，引起房地产市场大的波动”。2005年通知特别强调，要求“各地区、各部门要充分认识房地产业的重要性和住房价
16、格上涨过快的危害性，高度重视，加强领导，把做好稳定住房价格工作作为加强和改善宏观调控的一项重要内容”。具体来说，要求“省级人民政府对本地区稳定住房价格工作负总责，同时要落实市、县人民政府的责任。为强化地方各级人民政府的责任，对住房价格涨幅超过当地居民消费价格指数一定幅度的地区，有关部门可采取暂停审批该地区其他建设项目用地、暂停提高公用事业价格和收费标准等措施；对住房价格上涨过快，控制措施不力，造成当地房地产市场大起大落，影响经济稳定运行和社会发展的地区，要追究有关责任人的责任。”2005年4月27日，国务院召开常务会议，分析当前房地产市场形势，研究进一步加强房地产市场宏观调控问题。会议认为，近些年来房地产业持续快速发展，对经济和社会发展的作用不断增大。目前房地产市场存在的主要问题是：房地产投资规模过大，商品房价格上涨过快，商品房结构不合理，房地产市场秩序
