公共决策中的公民参与

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1、公共决策中的公民参与中国文化博大精深、丰富多彩。先贤们的思想中涉及到了许多有关公民参与 的东西。例如：法家代表人物商鞅说过：“疑行无名，疑事无功。且夫有高人之 行者，固见非於世；有独知之虑者，必见敖於民。愚者闇於成事，知者见於未萌。 民不可与虑始而可与乐成。论至德者不和於俗，成大功者不谋於众。是以圣人苟 可以彊国，不法其故；苟可以利民，不循其礼。”商鞅是极为反对公民参与的。 而儒家代表孟子则说过：“左右皆曰可杀，勿听;诸大夫皆曰可杀，勿听;国人皆曰可 杀，然后察之;见可杀焉，然后杀之。”孟子主张公民参与，并且告诫当权者：并不 能只听公众的，管理者要坚守政策质量标准，要谨记自己的优先考虑和选择权

2、。 但这些观点都有不完善的地方。他山之石，可以攻玉。公共决策中的公民参与这本书是由美国学者托马 斯写的。这本书不单讲了公共管理者是否应该引入公共参与，而且讲了应该在何时以及如何吸引公民参与。这本书前半部分主要讲了公民参与的有效途径。 从第 六章开始，主要讲了公民参与的技术方法。告诉了公共管理者应怎样肩负起推进 公民参与各项社会事务的艰巨任务，同时又应该怎样维持公共管理的效率和效 益.我认为引入公民参与最大的目的和好处就是获取对政策的有效信息和增加 公民可接受度。公共政策不只是包含公共政策本身， 一个高质量的公共政策规划 只是公共政策的一个组成部分。公共政策得到的效果取决于政策质量和公民的可 接

3、受度。获取有效信息可能会得到一个高质量的公共政策规划，而公共政策的另 外一个重要组成部分是公民及利益集团对政策规划的认可。抛开此书内容， 作者的学术能力和探索精神也是非常值得我们学习的。 可以 看出，作者做过大量的调查统计，研究了许多前辈的著作。第一章：新公民参与运动的挑战民主的政府应代表公共利益， 代表公共利益要了解公民偏好， 而了解公民偏好则不能与 公民隔绝，必须要进入公民参与。公民参与能使公共政策更加有效，能更加有力的促进民主。 新公民参与运动对公共管理提出了两个挑战：1、为什么公民参与如此重要？ 2 、什么情况下怎样吸引公民参与？1.1 新公民参与运动的源起新公民参与运动与传统公民参与

4、运动的两个主要区别：1 、传统公民参与的作用主要限定在决策上，新公民参与运动不仅参与决策，而且更加注重参与政策执行。2 、传统的具有精英主义倾向，新公民参与运动范围更大。尽管公民参与不是在任何时间任何场合都适用， 但政府应该认识到公民参与的重要性和 必要性。因为政府是代表公民从事管理工作的， 如果政府以自身为中心， 拒绝引入公民参与， 则很有可能在将来的政策实施过程中遭遇公民的抵制，从而造成政策的失败。引入公民参与是政府必须履行的责任。书中提到： “教育是实现这一责任的根基，因为 知识就是力量，知识传播越广泛，权力也就越分散。 ”1.2 公民参与中的难题公民参与中的难题包括以下几个方面：1、管

5、理者在多大程度上与公众分享影响力？2、怎样界定应该由哪些公众参与公共决策过程？3、应该让公众以什么形式参与？1)关键公众接触法2)公民大会3)咨询委员会4)公民调查5)由公众发起的接触6)协商斡旋在不同的阶段、面对不同的问题，应该采用不同的方法或综合运用多种方法。公民参与有风险，引入需谨慎。 运用的话则会带来实际益处， 利于决策执行；运用的不 好则会增加成本，甚至导致决策瘫痪。第二章：探索公民参与的实践途径2.1 ：传统视角下的管理者是与外界隔绝的早期公共行政理论家对公民参与有明显的敌视态度。 例如威尔逊和古德诺认为： 行政应 该中立，不能被政治所操控，也不能容忍公众对它的干预。公共政策一旦形

6、成，权力影响力 应从政策制定者流向行政管理者， 再流向公众。 不存在逆流。 虽说行政管理者应该对公民负 责，但这种负责是通过民选官员这个中介来实现的。2.2 ：新公共行政要求让公民参与进来新理论的形成源于：他强烈主张将社会公正作为公共行政的重要价值。* 政治行政二分法的缺陷：1) 行政管理者不仅局限于政策执行，相反他们常常介入政策制定。行政权威不断地扩张。（ 2 ） 政策制定者不可能预见到执行中存在的每一个问题， 这就给了行 政官员更多的自由裁量权。行政管理者在执行政策时会运用自己的价值判断。*改革议程：旧的改革考虑到： 1. 要招募不同类型的具有代表性的公民。但是政府雇员不一定等同于利益代表

7、人。 2. 教育行政管理者向公民负责。这种方法短期内无法奏效。 新的改革：行政管理者要努力与公民合作，而非控制公民。因此要引入公民参与，这样不 仅会增强官员回应性，而且能利于政策绩效的提升。2.3 强烈的反应：实践中出现的问题实践中出现的问题包括以下三个层面：（ 1）谁来参与？谁不参与？*公民参与的不完善性：参与者往往不具有代表性；公民的参与积极性不高；有 时他们参与是为了利而不是为了义； 不让他们参与的话他们又会对政府和政策产生抱 怨和敌意。（小人难养也！ ）（ 2）公民参与怎样影响了管理者的日常工作？*与管理绩效相抵触：公民参与可能会耗费大量的时间，增加成本；有些烦人的 公民会胡闹， 惹得

8、管理者不开心， 挫伤管理者的积极性； 公民的热情和参与度都是不 稳定不可靠的。（ 3）如何影响了公共政策的质量？* 对决策质量的威胁： 公民的普遍知识水平有限； 公民的参与会增加成本； 很多公民短视， 阻滞改革和创新；公共机构可能会为了自身的利益而不是大众的利益 去选择是否吸引公民 参与。2.4 ：新视角：公民参与的可操作性理论新的理论要解决上述问题，既要去老理论中的精华，又要包含管理者的实践经验。平衡的观点必须承认： 赞成公民参与理由都强调参与潜在的好处， 反对公民参与的理由都强调参与可能指出的高成本。公民参与虽然可能增加决策成本，但执行成本会因此而减少。公民参与的优势：（1）是公共服务更符

9、合公民需求（2）促使官员体系更具开放性、回应性（3）建立政府与公民的感情*随机性观点：随机性观点就是要发现公民参与方式选择随环境变化而变化的优势所在。当前，政治行政划分模糊化，科层制式的权力影响方式也改变了，公共管理者应认识到公民参与的必要性，但不应对公民参与抱以乐观态度。第三章：公民参与的初始步骤公民参与过程中，公共管理者的首要任务就是决定公民的参与程度。3.1 核心理论：公民参与的适宜度主要取决于政策质量要求（ quality ）和政策可接受性要求acceptability ）。对政策质量要求越高，对公民参与需求就越小；对政策可接受性要求越 高，对引入公民参与的需求就越高。3.2 一个决策

10、模型 ：公共管理者发起政策问题，往往比议会或者公民发起政策问题的决策效能要高。 有效决策模型可以分为以下五种：（1 ） 自主式管理决策：没有公民参与，独自解决问题。（2 ） 改良的自主管理决策： 管理者从不同的公众群体中搜集信息， 然 后独自决策。（3 ） 分散式的公众协商：（4 ） 整体式的公众协商（5 ） 公共决策管理者应该注意的问题： 首先， 别等到做出了决定才假惺惺的征求公民的意见，这样只会让他们反感。 其次，让人家参与的话， 得让人家看到自己的影响力。 如果不重视他们对决 策的影响力，公民会不愿参与或者参与后感到沮丧。3.3 政策问题的特点：* 政策质量约束：包括三个问题-1. 在任

11、何决策中，管理者都明确决策的质量要求吗？ 管理者的第一项任务就是识别某个政策问题的质量要求（技术约束、规章约束、 预算约束）。这是个非常困难的任务，首先，发现政策质量有问题可能具有滞后性。其 次，管理者很难将质量要求同个人偏好区分开来。管理者要提前对质量要求作出说明， 虽然这样既不能保证政策质量要求受到保护，又不能保证公民参与者的满意，但是，它确能使这两种结果获得的可能性大大增加。-2. 我有充分的信息做出高质量的决策吗？对于高质量的政策而言，有几种信息是必须的：决策在其范围内的运转状况信息；公 众偏好信息；解决某个问题的技术信息。-3. 政策问题是否被结构化了？有时候很多政策问题最终不得不在

12、两个或者多个可替代方案中进行选择。 这种情况下引入 公民参与是比较困难的。公众可能会想：菜都做好了才问我想吃什么！但是， 公民参与也是必要的， 公民的观点往往能够使管理者的思考更加清晰。 因为被结构 化的政策问题可能也是不科学的。 公民参与可以改善信息基础， 是管理者了解公民偏好信息 和一些较为科学的提议，从而使决策更加科学。* 政策可接受性的需要：包括一个问题一旦政策质量的需要被界定清楚， 政策的可接受性问题就变得突出了。 引入公民参与可以 增加公民的可接受度。-4. 公众对决策的接受程度是否对决策的有效执行至关重要？如果是这样的话，管理者单 独制定决策，他有相当的把握来认定公民会接受政策吗

13、？如果政策接受度并不重要， 或者已经得到了确保。 就不必要引入过多的公民参与。 但是管 理者不能凭臆断来判断公民参与。3.4 有效决策模型的初始应用*运用自主式的管理方法如果政策问题的质量要求高且已经结构化， 就不需要公民参与。 因为这时公民参与既不能有 贡献，也不能得到好处。*运用改良式的自主管理方法这种情况适用于：管理者需要从公众那里获取信息，而不必获取公众接受。第四章：界定相关公众一项政策要顺利实施就需要获取公众接受， 而获取公众接受有时取决于公众参与度， 了解公 众参与度又必须界定相关公众，要想很好的界定相关公众就必须了解谁代表谁的利益。*4.1 谁是相关公众？公众包括所有有组织或无组

14、织的公民团体和公民代表， 他们要么能够提供有用信息， 要么能 促进决策执行。-5. 谁是相关公众？公众是一个有组织的团体？多个有组织的团体？无组织的公众？还是这三种形式的混合体？公民参与过程应该如何构建呢？如果只有一个团体， 管理者要重视他们的定期集会， 管理者也可以与他们领导人进行非正式 的交谈作为集会补充； 如果有多个组织， 则指定一个咨询指导委员会， 并授权该委员会形成 一个统一的建议；如果是无组织公民，管理者就组织一个公众听证会；如果是复合型公民， 这个比较复杂，接下来我们会讨论。*4.2 相关公众之间目标一致性-6. 在解决决策问题时，相关的公众能分享公共管理机构欲达成的决策目标吗？

15、 当官民目标一致时，管理者可与公众一起进行决策制定；而当管理者对公民预期摸不透时， 管理者可能仅仅向公众咨询，而保留决策权力。-7. 在选择优先解决问题的方案时，公众内部可能会产生冲突吗？ 如果公众之间的目标一致，但与政府目标背道而驰时，则应该分开召集会议，分化他们；如 果公众有分歧的话， 则应该召集在一起开会， 让他们意识到自己的分歧， 并且对管理者产生 同情。*4.3 界定相关公众的技术方法 自上而下的技术方法：首先，管理者应运用历史分析法、 头脑风暴法、 关键公众接触法等来 分析那些公民可能对问题感兴趣。然后， 管理者应注意， 界定范围宁宽勿窄。界定范围窄的 风险远大于界定范围宽。最后，还应注意，不要忽视无组织但涉及到他们利益的那些公民。 自上而下的方法有一定的局限性，因为毕竟有很多的问题是想不到的。自下而上的技术方法： 让公众他们自己来界定。 这种方法虽然也不完美， 但却使得对问题感 兴趣的相关团体提早参与项目规划，暴露出他们潜在的影响力，让管理者有提前的准备。*4.4 谁代表谁？管理者要明白： 闹得欢的人不一定代表多数人的想法。 有时会面对多个团体你也不知道该去 相信谁。并且小人善变，一个团体明天代表的人可能完全不是今天代表的人。判断参与代表性的方法