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1、我国高新区行政管理体制的现状与创新路径选择 高新技术产业开发区（以下简称高新区 ） 是我国顺应知识经济发展 潮流，结合我国的实际情况， 继经济特区和经济技术开发区之后产生的 新兴事物。经过十多年的努力开拓 , 高新区已成为我国高新技术产业发 展的重要基地和国民经济新的经济增长点， 日益彰显高科技作为知识经 济支柱的带动力。但是，由于主观和客观、历史和现实的原因，现行高 新区行政管理体制与高新区的实际发展需要出现了不适应， 并成为高新 区继续保持高速发展的一大障碍 .一、我国高新区行政管理体制的现状 在我国高新区的建设和发展中，政府的作用十分明显 , 不可或缺， 高新区的组织管理体制很大程度上就
2、是行政管理体制。 高新区行政管理 体制作为高新区的重要制度安排， 为高新区的发展和壮大提供了制度保 障。随着高新区的发展，其行政管理体制也不断进行调整和创新. 但与国外高新区相比 , 由于我国在社会制度、文化传统、经济实力上的差异 以及高新区的建设和发展水平不同， 我国高新区行政管理体制还处在探 索和过渡阶段，存在一些制约高新区持续发展的弊端。第一, 高新区行政管理体制受传统体制侵蚀严重，出现体制复归的 现象和机构臃肿、 因人设位的苗头。高新区行政管理体制作为特殊条件 下的产物，不能被当成或者等同于传统意义上的行政区 . 起初，高新区 行政管理的一个特色就是高新区特事特办的开明政策 , 受行政
3、干预较少 如今，在取得了一些稳定的进步后，高新区的管理反而往行政上靠 , 机 构日渐膝肿 , 因人设位、因人设事，这就必然导致政府干预和控制的强 化.第二, 现行体制下管理越位、 错位、缺位现象并存 ,第三部门等社会 中介服务体系不健全。 高新区管委会在现实运行中受自身利益的考量和 目光短视的制约，常常导致一些不合理现象的出现，管理越位、错位、 缺位现象层出不穷。 高新区管委会受权力本位思想禁锢，经常忽视包括 第三部门在内的社会中介服务体系的作用， 不愿意从本应该交由社会中 介服务体系承担的事务中解脱出来， 使自身陷入繁重的日常事务中不能 自拔，服务质量与工作效率都受到影响。第二，审批程序复杂
4、，行政效率不高 . 随着高新区第一次创业浪潮 的结束，许多高新区产生了 “坐享太平 的情绪, 本来已经提高了的行政 效率亦有所下降；原来特事特办的审批程序因为制度化后反而变得复 杂，而“一站式”办公、“单一窗口服务”也随着机构的膨胀丧失了原 有的便利性；管委会领导“一言堂”的情况比较多见，集体决策、决策 咨询制度落实不到位；政务公开工作常常流于形式。同时，由于国家宏 观调控政策的实施， 高新区的一些优惠政策未能及时做出相应调整而显 得不合时宜，难以执行。在某些高新区， 由于种种原因导致的手续繁琐、 过程复杂、审批多头、管理多级的现象，使区内企业叫苦不迭 .第四，高新区与所在行政区和上级政府之间
5、的关系尚未理顺. 这表现在与前者的利益争夺、权力扯皮和责任推诿 , 与后者的争取授权和资 源分配过程中日益突出的矛盾。某些高新区出于自身发展的考虑， 往往 向上级要求更多的授权和资源的集中投入 , 而上级政府处于全盘工作的 考虑可能并不予以十分重视，致使某些高新区干部“闹情绪”，不能安 下心来好好干工作 .第五，官、产、学、研之间存在着较大的协调障碍，沟通成本高。 在我国相当一部分高新区内，官、产的份量过重 , 学、研的份量过轻， 导致大量非高新技术企业进入园区， 与高新区建立的初衷背离。 官、产、 学、研各自有着不同的话语方式，如果没有有效的协调机制，四者便难 以整合成统一的力量促进高新区的
6、发展 , 结果可能演变为高新区能否存 续下去的生存危机 .二、我国高新区行政管理体制存在问题的原因探析 高新区行政管理体制与当前高新区实际需要的不适应日益明显, 对此进行体制内部原因的探究十分必要。笔者从管理理念、法定地位、行 政权限、管理职能、运行机制或协调功能等几个维度来进行分析。第一，管理理念陈旧 , 缺乏服务理念、 阳光理念和可持续发展理念 . 管委会管理理念迟迟未能更新， 直接导致高新区行政管理体制创新活动 的滞后 , 这是现行体制不适应的根源所在。管委会重行政命令轻规则约 束、重行政审批轻主动服务的现象普遍存在， 在一定程度上抵消了政策 优惠的积极作用， 间接地提高了高新区的管理成
7、本和区内企业的交易成 本。近年来，随着全国政务公开工作的普遍开展， “阳光政府”的理念 已经深入人心。高新区也制定了一系列的政务公开、政府采购、决策咨 询等一系列的“阳光制度”，但多流于形式 . 一些高新区仅公布极为有 限的信息，没有起到政务公开的作用，反而使区内企业和群众有怨言 , 产生了相反的效果。另外，我国高新区规模不断扩张 , 企业数目也不断 增加，使得高新区可持续发展的问题提上议事日程。许多高新区管委会 领导为了短期的规模效应大搞粗放式经营， 甚至为了使经济总量达到一 定指标，完成发展计划，而不惜引进一些“高能耗、高污染”的大型重 工企业 ,这势必给高新区的长远发展带来苦果 .第二，
8、管委会法定地位不清晰，角色定位模糊 , 行政主体地位不明 确。高新区管委会作为政府派出机构， 决定其并非行政法律意义上的行 政主体，只能是依附于上级政府。没有独立的行政主体地位，加之高新 区管委会与所在行政区之间的关系缺乏制度化、规范化， 导致高新区的 事业变成“叩头事业” . 高新区许多内部事务需要当地政府出面协调才 能有效解决，这样会加大协调成本，降低行政效率 . 在高新区与公民、 法人发生法律冲突时 , 由于高新区不是行政主体， 必须由其授权机关省、 市政府出面解决，这样又会加大上级政府的负担。管委会角色模式、行 政主体地位不明确，成为影响高新区持续健康发展的主要制度瓶颈。第三，管委会行
9、政权限落实不够， 授权尚无制度保障， 也不够全面 . 由于管委会自身的特殊属性，加之角色定位不清晰等原因 , 上级政府对 高新区的授权往往不是一次性完成的， 经常要在反复的调研、 论证之后 才能确定授权内容。 已经授予的权力也有可能变更或者收回， 在某些特 定情境下有可能采取临时授权的方式，这样 , 上级对高新区管委会的授 权就有很大的弹性，不受制度刚性约束。此外，地方政府对高新区管委 会的授权尚不十分全面 , 直接影响到管委会工作人员的工作热情和办事 效率，不利于高新区管委会工作的开展 . 管委会缺乏足够的权力，区内企业要办事有时要在高新区、 市里有关部门与所在地方政府有关部门三 者之间来回
10、沟通。第四，职能设定有缺陷 , 权力分配与机构设置不尽合理。高新区管 委会行使市一级经济管理权限和部分行政管理权限 , 经济管理职能是其 主要职能。从宏观层面来看，高新区经济职能的设定应围绕产业调节、 市场监管与公共服务三个方面展开， 但高新区管委会目前对产业调节和 市场监管职能过分看重， 有侵犯市场经济自由和影响资源配置效率的危 险。从微观层面来看 , 管委会的具体经济管理职能设置随意性大 ,缺乏科 学性、规范性，容易导致管理越位、错位、缺位 . 与上级政府对高新区 管委会的授权相对应 , 管委会内部也有一个权力分配过程，在职能设定 不科学的前提下， 管委会各部门的权力分配也存在着经济管理、
11、行政执 法部门权力过大， 社会服务部门权力过小的问题， 管委会内部权力分配 不均衡。在外部，一些高新区管委会牢牢把持着大小权力，不愿意分权 给“第三部门”，致使社会中介服务体系发育不健全，“大政府”的特 征明显.第五, 运行机制不尽完善， 协调功能经常受限 .从工作内容来看， 决 策、执行、监督环节耦合程度不够，三者之间的工作力度和受重视程度 单调递减，造成了重决策、轻执行、缺有效监督的现象，行政效能上不 去。从部门协调运行来看，各部门之间的配合力度不够，缺乏主动合作 精神，导致“一站式办公”，“一条龙服务”难以高效开展 . 从运行载 体和程序来看 , 高新区管委会经过多年的发展和演变，目前已
12、形成了相 对稳定的管理机构和办事制度，受传统行政惯性的影响，许多高新区管 委会有着管理多头、审批主体过多、办事程序复杂等弊端 , 存在运行机 制的功能性障碍 .从管委会外部来看 , 协调机制不很规范 ,其根本制约因 素是协调机制的非制度化，高新区管委会承担着协调区内官、产、学、 研四大主体之间的关系， 对区外承担着协调高新区与当地政府以及上级 政府之间的关系。三、我国高新区行政管理体制创新的路径选择 解决高新区行政管理体制的缺陷， 实现体制创新， 必须做到以下几 点：八、第一，重塑管理理念 , 在思想上为高新区行政管理体制创新扫清障 碍, 形成富有前瞻性、科学性、 实践指导性的科学认识 . 树
13、立服务型政 府的理念，改善政府服务。把各类服务型平台的建设作为高新区的重大 工作来抓，通过各种手段保证园区优良的投资环境和社会秩序。高新区 管委会的服务要体现人文关怀，改善服务态度；要做好人才培养与引进 工作，构建满足高新区内企业需要的人才服务平台；加强各种软、硬件 设施的建设，构建一流的投资服务平台；做好产权保护工作 , 构建高新 区创新服务平台；完善社会中介服务体系 , 构建多元的中介服务平台； 积极制订各项产业指导政策、优惠政策、技术创新引导政策 , 构建高新 区政策服务平台。贯彻阳光政府的理念，大力发展决策咨询和政务公 开制度.重大事项的决策要先咨询， 后决策 ; 重大项目要先论证，
14、后立项; 重要工作要先评估，后验收。高新区要健全政务公开工作 , 对管委会的 职责权限、办事依据、办事时限、收费标准、办事结果、重要决策、廉 政规定、监督办法、 责任追究等进行公布 , 主动接受社会和企业的监督落实“可持续发展的理念”，保证高新区持续、健康、有效地发展。高新区在自身不断发展的同时，要注意合理利用资源、保护环境、实现 环境保护和经济发展的双赢。第二，按照依法行政的原则，建立法制化、规范化、精简高效的行政管理体制。明确高新区管委会的法定地位。我国不同高新区发展的 实际情况相异，高新区管委会的角色定位不一定要整齐划一。 对于一些 制度环境优越、经济发展水平较高的国家高新区， 可以将管
15、委会的角色 由政府派出机构向行业管理转变， 逐渐淡化行政色彩； 对于已经取得一 定发展成绩且与所在行政区之间的协调、沟通、合作较好的高新区，其 主要角色还是定位在经济管理职能上； 对于发展缓慢、 且与所在行政区 之间扯皮不清、合作不顺、协调成本大的高新区，可将其角色定位为区 域管理者的角色 , 经济、社会管理权限按地方行政区的模式授予，实行 全面行政管理。全面落实高新区管理所需的行政权限，合理设定管委 会的管理职能。目前，高新区行政管理最大阻碍就是管委会的行政权限 不够. 要解决这一问题 , 省、市政府要科学、合理地对管委会进行授权。 一是授权要全面； 二是授权要落到实处。 高新区管委会管理职
16、能应该包 括：制定高新区发展规划、提供优惠政策支持，营造高新区良性运行的 制度和政策环境；提供高质量的公共服务，建立健全各种服务平台；做 好市场监管工作，打击破坏市场经济秩序的假冒伪劣等不良竞争行为； 完善区内基础设施，营造和谐的人文氛围 , 创造良好的投资环境；提供 启动资金，引导和支持高新技术和产品的开发 ; 制定市场准入规则，优 化区内产业结构，促进良性互动的产业链的形成。精简管理机构，提 高办事效率。 高新区管委会要按照 “精简、 统一、廉洁、高效”的原则 , 压缩管理尺度，减少审批事项，提高办事效率。加强政府对社会中介 机构的支持与指导，积极发挥社会中介组织的作用 . 社会中介组织能使 政府从许多不该管或管不了的事务中退出， 是政府维护市场规则的一种 有效的制度补充， 社会中介组织不仅是指市场中介机构，而且指所有介 于政府、企业、个人之间，并起着为社会管理提供服务、沟通、监督作 用的社会组织，是非政府性质的社会事务管理机构。第三，着力处理好三个关系，建
