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1、煤炭在开发与运用过程中应注意的问题煤炭是国内重要能源,对经济建设和社会发展具有重要的作用，是国内可持续发展战略实行的资源保证。然而长期以来,在煤炭资源立法、执法以及管理体制方面存在许多不合理之处,使煤炭资源没有得到合理开发运用。本文在列举国内煤炭资源开发运用中存在问题的基本上,探讨了浮现这些问题的因素,并从法律角度提出了相应的对策。一、煤炭资源开发运用现状及重要问题国内煤炭资源分布广泛,总量丰富，储量居世界前列,且煤类齐全、煤质优良。煤炭资源是国内经济、社会发展的物质基本,在国内一次能源的消费构成中占了764%的比重,是国内重要的能源, 同步又是重要的有机化工原料，从煤中可以提取00多种生产和
2、生活必需品。在将来新能源大规模运用之前，煤炭将是支持国内能源供应的国内重要品种，是国内此后经济可持续发展的保障。但是由于我们对煤炭资源保护结识局限性，对环境和生态保护注重不够,在煤炭资源的开发运用中存在严重的问题。重要表目前如下两个方面：（一）不合理开采导致资源耗费率高，损失挥霍严重煤炭资源属于不可再生资源，其形成要通过漫长的地质时期,一旦采完也就消失了,在短时间内不能再生，这种不可再生性决定了对煤炭资源保护和战略储存的重要意义。然而煤炭开采中采富弃贫、采主弃副的现象普遍存在,小煤窑的私挖滥采屡禁不止,给煤炭资源导致极大的挥霍。有关专家按照各类煤矿产量加权平均的措施，对煤矿的矿井回采率进行了估
3、算,目前全国煤矿矿井回采率仅在3左右,与国外矿井回采率最高为相比，相差悬殊。以煤炭资源储量占全国三分之一的山西省为例,“矿井回采率加权平均为3.%，由于采矿措施落后,机械化限度不高(国有重点煤矿9%以上,地方国有煤矿2,乡镇煤矿低于1%），科技含量低,管理跟不上，导致厚煤层采不全，中厚煤层回采率低,薄煤层（0.7m1.4占全省煤炭总量的12%18%)弃采, 每采吨煤，就要付出6吨吨煤储量的代价。” （二）不合理开发运用带来严重的生态环境负面影响尽管国内在环保法、矿产资源法等法律中都对矿山环保作出了明确规定,但就目前状况看，煤矿开采导致的生态破坏和环境污染仍十分严重。“一是井工开采导致地表塌陷,
4、露天开采挖损土地;二是导致水资源的流失与污染;三是污染大气环境。同步，国内煤炭运用产生的污染也十分严重，国内85%的煤炭直接用于燃烧,致使国内成为典型的煤烟型污染,煤炭燃烧排放大量的SO2, 已导致国内30%的国土面积受酸雨的影响。”二、煤炭资源开发运用中存在问题的因素分析国内在煤炭资源开发运用中浮现的上述问题,因素是多方面的,概括起来有观念、政策、法律、技术等几种方面的因素。(一)观念因素煤炭资源是一种不可再生的资源。由于国内的煤炭储量丰富，使人们对国内煤炭资源产生“取之不尽,用之不完”的错觉。再就是国内在筹划经济时期作为一次能源的煤炭与二次能源的电力相比,其价格相差很大。“年美国的终端售电
5、单价为7.美分/千瓦时，而电煤的平均到厂成本是3.57美分千瓦时，售电单价是电煤单价的1倍。而同期,国内终端的售电单价是5分/千瓦时，电煤平均到厂成本约为1分/千瓦时,售电单价是电煤单价的.9倍，远高于美国197倍的水平,阐明国内煤炭价格偏低。” 电煤在电力价格中的比例关系，印证了国内煤炭价格与电力价格相比偏低的事实。正因此,人们觉得煤炭资源是无价或便宜的。这种资源无价或便宜的错误结识，导致的直接后果就是对煤炭资源的过度开发和挥霍。（二）政策因素过去我们在看待经济发展问题上，指引思想浮现了偏差，片面强调地方利益和经济指标的增长，只注重眼前利益,不顾长远利益,形成了煤炭工业粗放经营的经济增长模式
6、。长期以来,煤炭工业实行了“有水快流”的政策，对煤炭开发采用了“大、中、小型煤矿并举, 国家、集体、个人一起上”的方针，导致乡镇、个体煤矿迅猛发展，甚至失控，占用了大量的资源。而这些小煤矿大多布局不合理，设备简陋陈旧,技术力量单薄,环保措施不到位,其回采率仅10%，远远低于国家规定， 这种“掠夺式”的乱采、滥挖使国家珍贵的煤炭资源遭到严重挥霍,并且导致了本地的生态破坏和环境污染。 （三）法律因素煤炭资源保护与合理开发运用最有力也最权威的管理手段是法律手段。但国内在煤炭资源保护与合理开发运用方面的法制宣传不够,执法力度不够,法律制度还不很健全和完善，重要表目前如下几种方面:煤炭立法不完善。 目前
7、，国内煤炭立法是由法律、法规、规章等构成的。重要有矿产资源法、煤炭法、矿产资源法实行细则、煤炭、矿产管理部门制定发布的行政规章以及各地方人大和政府发布的地方性法规规章。存在的问题是:（1）煤炭行业的市场准入制度不合理。 煤炭资源的有限性决定了国家对进入煤炭行业的公司要予以一定限制。国内对煤炭公司的设立实行许可原则，由煤炭管理部门审查批准。国内煤炭法第十八条(四)规定：“有符合煤炭安全生产和环保规定的矿山设计”。矿产资源开采登记管理措施第五条采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交的资料(五）规定的 “开采矿产资源的环境影响评价报告”。虽然均有环保的内容,但矿山设计与否符合环保规
8、定由哪个部门审批认定,是环保部门还是煤炭管理部门没有具体规定,缺少可操作性。再就是从煤炭法第十八条规定的开办煤炭公司的六项条件来看，条件低，不细化，使许多生产技术条件比较差的小煤矿可以通过审批成立,从而导致资源挥霍和环境污染。(2）国内煤炭资源有偿使用的法律规定尚不健全,资源税费的征收不尽合理。国内矿产资源法第五条明确规定:“国家实行探矿权、采矿权有偿获得的制度”；矿产资源开采登记管理措施第九条也规定:“国家实行采矿权有偿获得的制度”。但法律规定有偿获得采矿权的方式比较单一，缺少鼓励机制。对采矿权使用费,按照矿区范畴的面积逐年缴纳,原则为每平方公里每年100元的规定，也不尽科学。矿产资源法第五
9、条第二款规定:“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”矿产资源税是调节部分矿山公司的级差收益，鼓励公司间的平等竞争;矿产资源补偿费重要是对资源消耗的补偿,是矿山公司的资源成本,是调节矿产资源所有者和采矿权人之间的产权关系,是对已消耗的资源的货币补偿。煤炭属于矿产资源，是一种高耗竭性资源,矿产资源税和矿产资源补偿费这两种形式的费用的征收都是以销售数量或销售收入为计税和收费根据，不能真实反映煤炭作为矿产资源自身的价值，没有体现出煤炭资源资产化管理和资源有偿使用的所有内涵,不利于提高资源回收率,也不利于增进资源的有效运用,导致了煤炭资源的价值和价格相背离。 （3）缺少可操作性强
10、的措施，保护煤炭资源的合理开采。国内煤炭法第二十八条规定:“对国民经济具有重要价值的特殊煤种或者稀缺煤种，国家实行保护性开采。” 但是如何进行保护性开采,采用何种措施保护，如哪些煤种属于特殊煤种或者稀缺煤种没有拟定,没有建立稀缺煤种资源储藏制度等使得保护乏力。在国内丰富的煤炭资源中“焦煤、肥煤、瘦煤等重要炼焦煤稀缺，据记录,全国肥煤资源量亿吨,焦煤资源量9亿吨,瘦煤资源量445亿吨,三者仅占查明煤炭资源量的14%，优质炼焦用煤则更少。”由于缺少操作性强的措施,焦、肥、瘦煤等稀缺煤种得不到有效保护。矿产资源法第二十九条规定:“开采矿产资源,必须采用合理的开采顺序、开采措施和选矿工艺。矿山公司的开
11、采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计规定。” 煤炭法第二十九条也规定：“开采煤炭资源必须符合煤矿开采规程,遵守合理的开采顺序，达到规定的煤炭资源回采率。煤炭资源回采率由国务院煤炭管理部门根据不同的资源和开采条件拟定。”但这些规定随意性强，可操作性弱。由于没有一种统一的、动态的、比较公平的量化的原则。这也正是导致煤炭资源开采回采率低,损失挥霍严重的因素之一。仅“10年至2年，全国煤炭资源挥霍0亿吨。” 矿产资源法在法律责任一章中对开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率达不到设计规定的没有规定应承当的法律责任。煤炭法虽然在第六十九条规定：“ 违背本法第二十九条的规定,开采煤炭资源未达到国务院煤
12、炭管理部门规定的煤炭资源回采率的，由煤炭管理部门责令限期改正；逾期仍达不到规定的回采率的,吊销其煤炭生产许可证。”但由于没有统一的量化的原则，加上地方保护主义的影响，追究违法者的法律责任往往是一句空话。.煤炭资源保护的执法力度不够。在煤炭资源管理中存在审批不严、稽查不够的问题,受地方保护主义影响,小煤窑屡禁不止。1998年,国家开始实行“关井压产”政策,获得了一定的效果。5月国家经贸委又下发了有关加大关井压产、总量调控力度保证煤炭经济形势进一步好转的告知，加大关井压产力度,加快关闭国有井田范畴内各类小井，特别是国有重点煤矿自办小井。煤矿安全监察机构对近几年已关闭的小煤矿,进行一次全面的复查。但
13、是随着近一两年来煤炭价格的上涨，小煤窑又死灰复燃。 3.煤炭资源保护法制宣传不够。国内宪法第九条规定：“ 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”矿产资源法第三条规定:“ 矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而变化。”煤炭法第三条规定:“煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权,不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而变化。”但是在实际开采过程中却没有得到彻底的贯彻和执行。在许多
14、人眼里,国家的资源仿佛是白给的，谁能挖到手就是谁的,主线不懂得非法采矿要承当法律责任。 (四）技术因素煤炭资源的调查规划和勘查工作有待加强，煤矿生产的机械化、集约化限度低，采矿措施落后, 科技含量低,煤炭深加工和综合运用水平低，干净煤技术尚有待推广。 三、国内煤炭资源合理开发运用的法律对策中共十六届三中全会通过的中共中央有关完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的规定，这不仅是全面建设小康社会的政策和体制保障，也对环境资源法制建设提出了新的规定。我们应当在科学发展观的指引下，以可持续发展为出发点和归宿，切实执行煤炭开发中“统一规划、
15、合理布局、综合运用”的方针,做到在保护中开发,在开发中保护，实现经济、社会、环境的协调发展。针对国内煤炭资源在开发运用中浮现的问题及因素,提出相应的法律对策：（一) 完善煤炭立法1严格实行煤炭行业的市场准入制度建设高产高效集约化矿井，逐渐取代小煤矿，减少煤炭资源挥霍,是煤炭工业实行可持续发展战略的必由之路。这就需要建立煤炭勘探、开发准入制度,提高煤炭行业的市场准入门槛，完善对开办煤炭公司条件的规定。对已有公司,要严格煤炭生产许可证的发放条件,可以根据煤炭资源赋存状况和开发规定,增长对公司年生产能力、回采率的规定，将不符合条件的组织、个人拒之门外。对此有些地方立法已做出规定，如山西省煤炭资源管理
16、条例第十条规定,开办煤炭公司年生产能力不得少于30万吨,开采零星资源、极薄煤层及残采、复采的矿井,年生产能力不得少于3万吨；煤炭资源的采区回采率,开采薄煤层不得低于8%，开采中厚煤层不得低于0，开采厚煤层不得低于7%。 完善有关生态环保的规定为了避免煤炭开发导致的环境污染和生态破坏,应以避免为主。对煤炭建设项目实行严格的环境影响评价,将其作为煤炭公司设立和发放采矿许可证、煤炭生产许可证的前置程序。国内已于颁布了环境影响评价法，在矿产资源法、煤炭法中应对此做出相应规定。环保管理部门应通过举办论证会、听证会或其她形式，征求有关专家和公众的意见。3完善现行的资源有偿使用制度 完善现行的资源税和矿产资源补偿费的规定,资源税的课税数量应将核定回
