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1、中南财经政法大学2009届本科生毕业论文（设计）浅析政策执行变异的诸因素周吉泓Research on the Causes of Policy Implementation VariationZhou, Ji hong摘 要不仅企业的管理者们始终关注执行力与领导力，政府系统也一直为政策执行不力甚至执行变异所困扰。政策执行有效与否，关系着政府的公信力。更重要的是长期地出台无效的政策，会对整个社会造成累积性的伤害，使得社会系统之间充斥着猜疑的气氛。面对众多的政策执行变异案例，学者们纷纷从自己的视角出发，竭力地发掘这一现象背后的原因。期望在既有的描述的基础上，能够有更多的实证性分析。通过理论的说明，
2、加上学者们的建言，顺着改革的路径，纠正各种形态的政策执行变异。关键词：政策执行；政策目标；公共知识；信任Abstract Not only the managers of enterprises has always been concerned about the implementation of force and leadership，the government also has been troubled by the ineffective implementation，even the mutation of policies. Effective implementation
3、 of policies or not，has a big affection on governments credibility. More important，the long-term invalidation will result in more cumulative injury to the whole society，and elements of the society will fill with an atmosphere of suspicion.Faced with a large number of policy implementation variation
4、case，scholars take their own perspective to explore something behind the phenomenon. With the basic of the existing description，to do more empirical analysis. Through theoretical description， together with scholars of suggestions along the reform path to correct various forms of policy implementatio
5、n variation.Key Words: Execution; target; public knowledge; trust目 录绪论1一、政策执行相关理论简述 1（一）政策执行模式 11.模式简介 12.模式评析 2（二）政策执行理论视角 31.组织的视角 32.网络的视角 33.制度的视角 4二、政策执行案例简析 4（一）政策节选 51.高等教育招生政策 52.计划生育政策 53.人事政策新动向 6（二）综合分析 71.提取关键词 72.关键词之间的关系说明 8三、政策执行变异的现状与分析9（一）政策执行变异的现状10（二）现状分分析 10结语.11主要参考文献 121绪 论政策是对
6、全社会的价值做权威性的分配 陈振明政策科学中国人民大学出版社，200348页，围绕政策展开的是一个复杂的输入转换输出系统。整个环节包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结五个过程，其中政策执行处于关键位置。由于政策制定主体和政策执行主体存在一定程度上的分离，并且政策执行直接关系到价值分配的结果，使得政策执行往往偏离轨道甚至变异。当然没有绝对的“直线型”政策执行，总有一些客观的因素导致政策执行变异。政策兼有利益性本质和资源性本质：制定政策者有自身的利益追求，执行政策者也不是完全的公共人，政策更是分配资源的资源。如此种种，都会导致政策执行的“直线函数”被曲折。笔者除了相信有关著作的论述
7、外，试图结合自己所掌握的零星知识，来表达自己的些许看法：一个政策不仅仅是要“初衷好”，更是要其能被执行得好。一、政策执行相关理论综述在道德领域评价一个人既要考虑他的行为动机，也要考虑行为结果 罗国杰思想道德修养中国人民大学出版社，2002222页。对于公共政策而言，也是不仅仅要关注政策制定，往往制定的政策都有一个可以被说明的积极的目标指向，但收效甚微，乃至有的完全失败。问题要么出在政策本身，要么出在政策执行的过程中，即使是政策本身的问题也需要通过政策执行来检验。所以无论是某一方面的或是两方面的原因，都必然使得我们将视角聚焦在政策执行。从1973年美国学者史密斯发表政策执行过程一文后，至今已有众
8、多学者纷纷从不同的角度、方法论着手做出了各自的论述。（一）政策执行模式政策执行居于政策制定和政策评价的中间环节，“模型是对原型的一种简洁映现，也是一种解决问题的方法，通过模型而达到抽象是人类对客体认识的深化，是认识过程的一种飞跃。政策执行作为一种极为复杂的社会性活动过程，人们同样也是可以利用模型这种认识工具对其进行简洁的刻画，以达到对这一特定对象的本质认识。” 张金马公共政策分析：概念过程方法人民出版社，2004388页1.模式简介 毕振宇.西方公共政策执行模式评析 江汉论坛，2008年4月政策执行模式中比较有影响的且具有一定代表意义的主要有以下七种：过程模式、互适模式、循环模式、博弈模式、系
9、统模式、综合模式、组织模式。（1）过程模式美国学者史密斯在政策执行过程中提出的理论，理想化的政策、目标群体、执行机构、环境因素四个变量在政策执行的过程中互相作用并对政策执行效果产生实际的影响。（2）互适模式麦克拉夫林在对美国的教师机构改革问题进行个案研究的基础上，提出政策执行是政策执行机构与受影响者之间对政策目标和手段做相互调适的动态平衡过程，并且成功的政策执行依赖于成功的相互调适过程。（3）循环模式马丁雷恩和拉宾洛维茨在他们的合著执行的理论观一书中提出了该模型，将政策执行过程分为三个阶段：议定纲领阶段、分配资源阶段、监督执行阶段。而且这三个阶段是相互循环的过程，并遵循三个原则：合法原则、理性
10、原则、共识原则。极为重视分析政策执行要素的重复影响力，同时强调监控在执行中的主要地位。（4）博弈模式尤金巴达奇在执行的赛局：法案合法后的运作中将博弈论运用于公共政策执行而形成的理论，他认为政策执行的核心是控制，因而政策执行的过程就极为强调“议价”、“劝服”和“策划”活动，从而为了达到控制的效果，必须建立相关的策略和技术。（5）系统模式政策执行过程受到系统内外因素的影响：政策目标与标准、政策资源、执行者属性（执行人员的价值取向、行为能力以及执行机关的特征和整合程度）、执行方式（指执行者之间、执行者于目标群体之间采取的互动方式，包括沟通、协调、强制）、系统环境。其中政策变动的幅度和政策参与者对政策
11、目标的共识程度起主重要作用，并且目标共识对政策的影响力大于政策变动。（6）综合模式萨巴蒂尔和马兹曼尼安认为影响政策执行各个阶段的因素主要有三类：政策问题的可处理性，政策本身的规制能力，政策本身以外的变数。（7）组织模式以管理学中对组织的研究为背景，学者们认为政策执行的效果取决于组织机构的问题，组织是政策执行过程研究的基础。艾尔莫尔总结了四种组织模式：系统管理模式、官僚过程模式、组织发展模式、冲突妥协模式。2.模式评析上述七种模式都从一定的角度对政策执行做出了各自的理论，我们需要找出一条线将他们的逻辑关系串联起来。这里，笔者以过程模式为参照理论，因为政策执行过程发表较早。过程模式提供了后续理论的
12、四个基本支点：政策本身、政策执行者、政策受众、环境因素。互适模式着重讲述政策执行者与政策受众的关系；循环模式只是从另外一个角度寻找四个基本点之间的关系，在不同的政策执行阶段会有不同关系出现；博弈模式可以说是在发展互适模式的基础上结合新颖的经济学理论博弈论，在这之后引出了制度、规则等在政策执行中的重要力量；系统模式，一种复杂的论说，它将四个基本点之间的组合关系做了概括，发展出自己的理论语言；综合模式则以政策本身为中心，做上游和下游的理论阐述；组织模式更是以组织为其理论的载体，试图通过分析不同的组织模式来表达政策执行四个基本点的不同状态和关系，它显然有多学科的色彩。任何一种模式乃至理论，都不应该也
13、不可能表达出事物的所有方面。人们通过大量的政策实践分析和对学科理论进行衍生与综合，确实概括出上述的四个基本点。但它并不说明不能有自己的语言，任何人都可以进行自己的解释，以不同的理论视角。（二）政策执行理论视角上述七种模式从一般意义上论述了政策执行的基本理论，表达出了政策执行的诸因素。与此同时，大量的政策执行往往不尽人意：或失败，或无果而终，乃至变异。于是，人们开始从政策执行的结果反馈入手，回溯研究政策执行。1.组织政策话语下的组织，包括政策的制定者、政策的执行者、政策受众，甚至政策环境因素都能被看作是有组织形式的。组织变量在政策执行研究理论中有两种途径：一是把组织当作自变量，分析组织结构、组织文化对政策的影响；二是把组织当作应变量，强调政策以及组织以外的因素是如何影响组织，并把这种影响带到政策执行中。深入来看，此两种途径的核心概念是利益。政策制定者的利益、政策执行者的利益、政策受众的利益；确定的利益、不确定的利益；表明的利益、隐含的利益政策执行并不是单一的，它包含于一个过程中，在这个过程中政策与利益之间有两种基本的博弈关系：利益政策利益，政策利益政策。其中，组织在第一种博弈中更多地处于自变量的角色，而在第二种博弈中更多地处于应变量的角色。我们可以将两种角
