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1、城乡二元体制改革关键何在厉以宁 2008-05-30摘要： 党的十六届六中全会第一次明确提出，要建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制。城乡二元体制改革是继国有企业改革之后另一项带有根本性质的经济体制改革。土地使用权问题是城乡二元体制改革的核心之一，稳妥而积极地处理好农村土地承包经营权与农民宅基地使用权的流转式抵押，是推进城乡二元体制改革的重要内容。通过此项改革，可望促成社会最低生活保障制度的全面实施和城乡人民的权利平等。关键词：城乡二元体制，经济体制改革，土地使用权，改革发展一、城乡二元结构自古有之，城乡二元体制却形成于上世纪重要支柱之一50 年代，并逐渐成为计划经济体制的两大中国的计划经济体
2、制实际上有两个重要支柱：一是政企不分、 产权不明的国有企业体制，二是城乡分割，限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两个支柱，支撑着整个计划经济体制的存在和运转。城乡二元结构自古就有。但以前尽管有城乡二元结构，却没有城乡二元体制。如清朝 “关内 ”人 “闯关东 ”，山东的农民可以到东北的城镇中做学徒、当店员、开店、办作坊、购房建房；山东的城里人也可以到东北乡村租地、 种地、购房购地、 建房； 人们在城乡之间可以自由迁移。这种情况一直维持到20 世纪 50 年代前期。从 20 世纪 50 年代后期起，由于计划经济体制的确立，户籍分为城市户籍和农村户籍，城乡二元体制形成了，城乡也就被割裂开来了。从
3、这时开始，城市和农村都成为封闭性的单位，生产要素的流动受到十分严格的限制。在城乡二元体制下，广大农民被束缚在土地上、禁锢在农村中，城市居民和农民的权利是不平等的，机会也是不平等的。在某种意义上，农民处于“二等公民 ”的位置。中国的经济体制改革是从农村家庭承包制的推行开始的。农村家庭承包制调动了农民的生产积极性，并为乡镇企业的兴起创造了条件。但实行农村家庭承包制只否定了城乡二元体制的一种极端的组织形式（人民公社制度 ?雪，而没有改变城乡二元体制继续存在的事实，城乡依旧隔绝， 两种户籍制度仍然存在。而从1984年党的十二届三中全会以后，改革的重心从农村转向城市，国有企业体制的改革成为全社会关注的热
4、点。直到现在，国有企业体制一直不断地进行改革。通过国有企业的股份制改造和国有资产的重组，这方面已经取得了很大成绩。需要进一步做的，是深化垄断行业的改革以及加快建设国有资本经营预算制度。然而，计划经济体制的另一个重要支柱，即城乡二元体制，却基本上未被触及，至今只能说“略有松动 ”而已。这里所说的“略有松动 ”，主要表现于农民可以进城务工，可以把家属带进城镇，城市中的企业可以到农村组织农民生产（如采取订单农业形式）等等。但这些依然是在城乡二元体制存在的条件下实现的，其成果十分有限。二、城乡二元体制弊端甚多，城乡二元体制的改革是继国有企业体制改革之后另一项带有根本性质的经济体制改革党的十六届三中全会
5、第一次明确提出要建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，城乡二元体制改革从此被正式提上了议事日程。这是关系到贯彻科学发展观，完善社会主义市场经济体制，协调社会发展，促进社会进步，让广大农民共享发展与改革成果的重大举措，具有深远的历史意义。可以肯定地说，城乡二元体制的改革是继国有企业体制改革之后另一项带有根本性质的经济体制改革。从 “以人为本 ”的角度来看，社会主义革命和建设的目的都是为了让人民过上幸福的生活，而人民生活的幸福体现于人民生活质量的不断提高，体现于人的全面发展，体现于社会的物质文明、政治文明、精神文明和生态文明的发展和协调。只有改革城乡二元体制，才能真正使农民走向共同富裕。在现实生活
6、中，人们经常提出的一个问题是让广大农民共享发展与改革的成果。政府对农业投入的增长，农业税的减免或取消，政府对种粮农民进行直接补贴等等，这些都是必要的，但显然又是不够的。关键在于改革城乡二元体制，让农民和城市居民一样享有同等的权利，拥有同等的机会。这才是城乡二元体制改革过程中要认真解决的问题。从社会协调的角度来看，必须做到城乡发展的统筹，区域发展的统筹，经济和社会发展的统筹，国内发展和对外开放的统筹，人与自然和谐发展的统筹。所有这些，都同城乡二元体制的改革有关。如果不对城乡二元体制进行实质性的改革，这五个统筹几乎都谈不上，经济和社会都难以走上可持续发展道路，社会协调也就难以实现。 需要指出的是，
7、 提高农民收入， 缩小城市和农村的收入差距，是城乡协调发展中的首要问题，也是经济和社会可持续发展中应当着力解决的要点。城乡二元体制不改革，不仅农民收入无法实现较大幅度的增长，城乡收入差距无法有较大程度的缩小，而且乡镇和村这样的基层单位由于本身财力所限，也无法在乡风文明建设、村容整洁、环境保护等方面有较大的进展。从推进城镇化的角度来看，城镇化是伴随着工业化的进程而不断推进的。但在中国，城镇化的进度相当缓慢，原因之一在于城乡二元户籍制度的存在。随着城乡二元体制的改革，户籍一元化势在必行。农村户籍的背后是土地制度，包括农村土地承包制度和农村宅基地制度。也就是说，城市居民和农民在城乡二元体制下的差别之
8、一，在于农民有承包地和宅基地，以及可以在宅基地上盖住房。他们既是农民的生产资料，又是生活保障。三、土地使用权问题是城乡二元体制改革的核心之一，稳妥而积极地处理好农村土地的承包经营权与农民宅基地使用权的流转或抵押，是推进城乡二元体制改革的重要内容户籍与土地，是城乡二元体制改革过程中不能逾越的两大核心问题。这里重点探讨土地农田与农民宅基地的权属性质及如何改变的问题。分土地承包经营权流转、农民宅基地置换、农民承包地和宅基地使用权抵押，以及相应的加强农村、农业保险工作等部分阐述。（一）按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场农村土地承包制，即农村家庭承包制，是中国经济体制改革初期最重要的、也是
9、最有成效的改革成果。中国广大农民20 多年来能够解决温饱问题，农村土地承包制功不可没。但20 多年来的农村实践同样表明土地承包制存在着明显的局限性，而且这种局限性越来越突出。这些局限性是：第一，一家一户对土地的承包，使农业的规模经营不容易实现，农业劳动生产率难有较大幅度提高。同时，对土地的规划使用也难以落实，这也影响了农业劳动生产率的提高。第二，青壮年农民外出务工后，农村家庭承包的土地使用效率不高，有些耕地甚至任其荒废不用。第三，农村土地承包制的继续存在不利于有效的推进城乡二元体制改革。然而，能不能取消农村土地承包制呢?芽在现实情况下，那是不可行的。一种建议是实行耕地私有化，谁承包的土地就改为
10、谁对这块土地拥有所有权。但这容易使农村社会发生巨大动荡。再从经济上分析，耕地私有化以后更不容易实现农业规模经营，耕地使用效率更不容易提高，因为相当多的农民会特别珍视私有的耕地，宁肯守着这块私有耕地而不愿意离开它。另一种建议是改行耕地国有化并在此基础上实行永佃制。这同样会导致不少人对此不理解，甚至会激化农民同政府的矛盾，影响社会稳定。永佃制将被解释为世袭租佃，成为推进农业规模经营的新障碍。假定只实行耕地国有化，不实行永佃制，那么问题会更多。因为多年来的实践已经充分说明，国有农场的效率未必高于家庭承包制。因此，目前可行的做法是：坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健
11、全土地承包经营权流转市场。也就是说， 目前可以在农村土地承包制不变的条件下，由农民根据自愿原则，采取转包、租赁、土地使用权入股等方式，实行承包土地使用权的流转。这有利于促进农业规模经营，有助于农业产业化经营和以农产品为经营对象的龙头企业的发展。（二）农民的宅基地应可置换，使农民及其家属安心迁入城镇工作生活与推进城乡二元体制改革密切有关的另一个土地问题是农民宅基地的处置。农民把自家的宅基地看得很重。宅基地以及宅基地上盖的房，成为农民生活保障的一部分，对稳定农村社会有利。在推进城乡二元体制改革时，要妥善处置进城务工农民的宅基地。目前大体上有以下三种设想：1、宅基地随承包土地的流转而一并流转。这种方
12、式看起来比较简便易行。但问题在于：如何处理宅基地上的已盖房屋；再有，若外出务工的农民及家属因故返回农村了，他们又能在哪里安家栖息？2、把宅基地出售给农村或城市中的其他人，或出售给企事业单位。但是现行法律对出售宅基地是有障碍的。此外，是否能够保证通过某种途径购买了宅基地的个人或企事业单位对购入的宅基地的合理使用。至于已经卖掉宅基地的外出务工农民如果又带家属回到村里而没有房屋住，那又该怎么办？3、宅基地置换。这里所说的宅基地置换，是指在县市政府的统一安排下，迸城工作和生活的农民及其家属把自己的宅基地和上面的房屋，交给县市政府处理，换取城市户籍，并得到一套居住面积大体上相当的城镇公寓住房。在有的县市
13、，地方政府如果财力许可，还可以再给这些农民以城市低保待遇。这样，农民及其家属就可以安心地迁入城镇工作和生活。综合各种因素，这种方式未尝不是处理农民宅基地的较好选择。（三）应当考虑容许农民承包地和宅基地使用权的抵押，且应及早予以落实，使之走向规范化在城乡二元体制改革过程中，应当考虑允许农民承包地和宅基地的使用权的抵押。这是关系到发展农业生产，提高农民收入，便于农民及其家属进城工作和生活，以及使城镇化得以有序进行和加速进行的一件大事。农民承包地和宅基地（包括上面的房屋）的抵押，实际上包括两个方面：一是外出务工和准备迁入城镇的农民，把承包地和宅基地（包括上面的房屋）抵押出去；二是继续留在农村的农民，为了生活或生产上的需要，把承包地和宅基地（包括上面的房屋?雪抵押出去。首先要指出，承包地和宅基地（包括上面的房屋?雪的抵押，不等于流转，因为在抵押之后仍归原来的使用者使用，而且在偿还贷款之后可以赎回。对于外出务工和迁居城镇的农民，他们应当有权在对自已的承包地和宅基地的抵押和流转之间作出选择。主要的问题是：农民如果选择抵押的话，那么抵押给什么人好。如果抵押给本村的或外村的其他农民，可能引起较多的纠纷，甚至成为变相的私人高利贷。而且一旦到期无法赎回，
